Ochrona praw użytkowników portów lotniczych

Zarządzający portem lotniczym nie może nakładać na użytkownika tego portu innych opłat lotniskowych niż opłaty, które zostały zatwierdzone przez niezależny organ nadzorujący. Deutsche Lufthansa AG zakwestionowała nowy system opłat lotniskowych dla portu lotniczego Berlin-Tegel, co doprowadziło do postawienia pytań prejudycjalnych dotyczących interpretacji przepisów dyrektywy dotyczącej opłat lotniskowych. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że odstąpienie od systemu opłat zatwierdzonego przez niezależny organ narusza zasady konsultacji, przejrzystości i niedyskryminacji użytkowników portu lotniczego.

Tematyka: opłaty lotniskowe, użytkownicy portów lotniczych, dyrektywa 2009/12, Trybunał Sprawiedliwości, niezależny organ nadzorujący

Zarządzający portem lotniczym nie może nakładać na użytkownika tego portu innych opłat lotniskowych niż
opłaty, które zostały zatwierdzone przez niezależny organ nadzorujący.

Stan faktyczny
Deutsche Lufthansa AG, będąca spółką transportu lotniczego, jako użytkownik portu lotniczego zakwestionowała
zatwierdzenie nowego systemu opłat lotniskowych dla portu lotniczego Berlin-Tegel. Decyzją z dnia 2014 r. kraj
związkowy Berlin, który zarządza tym portem lotniczym zatwierdził ze skutkiem od 1.1.2015 r. nowy system opłat
lotniskowych opracowany przez spółkę zarządzającą tym portem. Deutsche Lufthansa w skardze żądała uchylenia
tego zatwierdzenia.
Pytania prejudycjalne
- Czy przepisy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/12/WE z 11.3.2009 r. w sprawie opłat lotniskowych
(Dz.Urz. L z 2009 r. Nr 70, s. 11) należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi
krajowemu, który pozwala zarządzającemu portem lotniczym na ustalanie z użytkownikiem portu lotniczego opłat
lotniskowych innych niż opłaty określone przez tego zarządzającego i zatwierdzone przez niezależny organ
nadzorujący w rozumieniu tej dyrektywy?
- Czy przepisy dyrektywy 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie takiej wykładni
prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć decyzji
niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych, lecz może wytoczyć
powództwo przeciwko zarządzającemu portem lotniczym przed sąd cywilny?
Stanowisko TS
Rodzaje opłat lotniskowych
Na podstawie art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12 państwo członkowskie może nie stosować art. 6 ust. 3 i 4 tej
dyrektywy w odniesieniu do zmian wysokości lub struktury opłat lotniskowych w portach lotniczych, dla
których na mocy prawa krajowego istnieje obowiązkowa procedura, zgodnie z którą opłaty lotniskowe lub ich
maksymalną wysokość ustala lub zatwierdza niezależny organ nadzorujący. Trybunał stwierdził, że w przypadku gdy
przepis krajowy przewiduje obowiązkową procedurę, zgodnie z którą system opłat lotniskowych jest zatwierdzany
przez niezależny organ nadzorujący, system ten musi być obowiązkowo stosowany do wszystkich użytkowników
bez możliwości ustalenia z konkretnym użytkownikiem portu lotniczego opłat innych niż te, które zostały wcześniej
zatwierdzone.
W ocenie TS tę językową wykładnię art. 6 ust. 5 lit. a) dyrektywy 2009/12 potwierdza wykładnia systemowa tej
dyrektywy. W art. 11 ust. 7 owej dyrektywy określono, że decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące,
bez uszczerbku dla kontroli parlamentarnej lub kontroli sądowej, zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie
w państwach członkowskich. Zdaniem TS autorytet, jaki wiąże się z decyzjami niezależnego organu nadzorującego,
zostałby naruszony, gdyby zarządzający portem lotniczym mógł odejść od tych decyzji poprzez zawarcie
z użytkownikiem portu lotniczego umowy ustalającej opłaty lotniskowe inne niż opłaty zawarte w systemie opłat
lotniskowych zatwierdzonym przez niezależny organ nadzorujący. Ponadto, unijny prawodawca uznał, że niezbędne
jest stworzenie wspólnych ram określających najważniejsze elementy opłat lotniskowych oraz sposób ich ustalania.
W ocenie TS zezwolenie zarządzającemu portem lotniczym na ustalenie z użytkownikiem portu lotniczego innych
opłat niż opłaty zatwierdzone przez niezależny organ nadzorujący podważyłoby zasady konsultacji, przejrzystości
i niedyskryminacji użytkowników portu lotniczego (art. 3, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 7 dyrektywy 2009/12).
Aby zapewnić przestrzeganie zasady niedyskryminacji w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2009/12 zobowiązano państwa
członkowskie do ustanowienia procedury konsultacji między zarządzającym portem lotniczym a użytkownikami
portu lotniczego albo przedstawicielami lub stowarzyszeniami użytkowników portu lotniczego.
W ocenie TS odchodząc na rzecz użytkownika portu lotniczego od systemu opłat lotniskowych zatwierdzonego przez
niezależny organ nadzorujący, zarządzający portem lotniczym faworyzowałby tego konkretnego użytkownika i,
postępując w ten sposób, naruszyłby nie tylko zasadę niedyskryminacji, ale także zasadę przejrzystości (art. 3 i 7
dyrektywy 2009/12).

Aby zagwarantować, że opłaty lotniskowe nie będą powodować dyskryminacji wśród użytkowników portów
lotniczych, jak wymaga tego art. 3 zdanie pierwsze w zw. z motywem 11 dyrektywy 2009/12, zarządzający portami
lotniczymi ustanawiają obowiązkową procedurę regularnych konsultacji z użytkownikami portów lotniczych, oferując
każdej ze stron możliwość odwołania się do niezależnego organu nadzorującego w przypadku zakwestionowania
przez użytkowników portów lotniczych decyzji w sprawie opłat lotniskowych lub zmiany systemu pobierania tych
opłat.
Trybunał podkreślił, że okoliczność, iż art. 3 zdanie drugie dyrektywy 2009/12 zezwala na modulację opłat
lotniskowych ze względów związanych z interesem publicznym i interesem ogólnym, w tym względów związanych ze
środowiskiem, nie może podważyć powyższych rozważań. W zdaniu trzecim tego artykułu uściślono, że kryteria
stosowane do takiej modulacji muszą być adekwatne, obiektywne, przejrzyste, a zatem jasno określone. Wynika
stąd, że modulacja opłat lotniskowych nie może być dokonywana w ramach poufnych negocjacji umownych między
zarządzającym portem lotniczym a konkretnym użytkownikiem portu lotniczego. Kryteria pozwalające modulować
opłaty lotniskowe powinny zatem zostać ujęte w systemie opłat przedłożonym do zatwierdzenia niezależnemu
organowi nadzorującemu, co zakłada, że skonsultowano się także z użytkownikami portów lotniczych w sprawie tych
kryteriów.
Trybunał orzekł, że przepisy dyrektywy 2009/12, a w szczególności jej art. 3, art. 6 ust. 5 lit. a) oraz art. 11 ust.
1 i 7, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który pozwala
zarządzającemu portem lotniczym na ustalanie z użytkownikiem portu lotniczego innych opłat lotniskowych
niż opłaty ustalone przez ten podmiot i zatwierdzone przez niezależny organ nadzorujący w rozumieniu tej
dyrektywy.
Zaskarżenie decyzji niezależnego organu nadzorującego
Trybunał przyznał, że stanowiąc, iż decyzje niezależnego organu nadzorującego są wiążące, bez uszczerbku dla
kontroli parlamentarnej lub kontroli sądowej zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w państwach
członkowskich, art. 11 ust. 7 zdanie ostatnie dyrektywy 2009/12 może być interpretowany w ten sposób, że pozwala
on państwom członkowskim na dokonanie wyboru między kontrolą parlamentarną lub kontrolą sądową. Jednakże
zdaniem TS brak kontroli sądowej nie może zostać zrekompensowany kontrolą parlamentarną.
Z orzecznictwa TS wynika, że do wewnętrznego porządku prawnego każdego z państw członkowskich należy
co do zasady wyznaczenie właściwych sądów i określenie zasad postępowania w sprawach mających na celu
zapewnienie ochrony praw, które jednostki wywodzą z unijnego prawa, przy czym zasady te nie mogą
w szczególności powodować w praktyce, że korzystanie z praw przyznanych w porządku prawnym Unii stanie
się niemożliwe lub nadmiernie utrudnione (zasada skuteczności) (wyrok Unibet, C-432/05, pkt 39, 43).
Ponadto sądy krajowe mają obowiązek interpretować zasady proceduralne mające zastosowanie w zawisłych przed
nich sprawach w miarę możliwości w taki sposób, aby mogły one znaleźć zastosowanie, które przyczynia się do
urzeczywistnienia celu w postaci zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej praw, które jednostki wywodzą
z prawa Unii. Co więcej, sąd krajowy nie może skutecznie uznać, że nie można dokonać wykładni przepisu prawa
krajowego zgodnie z prawem Unii jedynie ze względu na to, że do tej pory niezmiennie interpretowano ten przepis
w sposób niezgodny z prawem UE (wyrok IR, C-68/17, pkt 65).
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że w niemieckim prawie skarga o uchylenie aktu
administracyjnego jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy skarżący twierdzi, że jego prawa zostały naruszone przez ten
akt. Tymczasem od wydania wyroku federalnego sądu administracyjnego z 1977 r. uznaje się, że decyzja, w której
niezależny organ nadzorujący zatwierdza system opłat lotniskowych, wywołuje skutki prawne jedynie w stosunkach
między tym organem a zarządzającym portem lotniczym. Taka decyzja może zostać zaskarżona jedynie pośrednio
przed sądem cywilnym w ramach powództwa wniesionego przeciwko decyzji zarządzającego portem lotniczym
wymagającej uiszczenia opłaty.
Trybunał orzekł, że dyrektywę 2009/12 należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie takiej
wykładni prawa krajowego, zgodnie z którą użytkownik portu lotniczego nie może bezpośrednio zaskarżyć
decyzji niezależnego organu nadzorującego w sprawie zatwierdzenia systemu opłat lotniskowych, lecz może
wytoczyć powództwo przeciwko zarządzającemu portem lotniczym przed sąd cywilny i jedynie w tym
przypadku może powołać się na to, iż opłata ustalona w systemie opłat lotniskowych, do której zapłaty ten
użytkownik jest zobowiązany, nie jest zgodna z zasadą słuszności.
Z niniejszego wyroku jednoznacznie wynika, że niezgodne z dyrektywą 2009/12 jest zezwolenie zarządzającemu
portem lotniczym na ustalenie z użytkownikiem portu lotniczego innych opłat niż opłaty zatwierdzone przez
niezależny organ nadzorujący. W ocenie TS odmienne rozwiązanie podważyłoby podstawowe zasady, które zostały
uregulowane w tej dyrektywie, mianowicie zasady konsultacji, przejrzystości i niedyskryminacji użytkowników portu
lotniczego.

Natomiast możliwość modulacji opłat lotniskowych ze względu na interes publiczny i ogólny może zostać
dopuszczona, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w prezentowanych wyroku, wyłącznie wówczas, gdy
ogranicza się ona do wprowadzenia w życie kryteriów znanych wszystkim użytkownikom portu lotniczego, o ile są
one zawarte w systemie opłat zatwierdzonym przez niezależny organ nadzorujący.
Wyrok TS z 21.11.2019 r., Deutsche Lufthansa, C-379/18

Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że przepisy dyrektywy 2009/12 nie pozwalają zarządzającemu portem lotniczym na ustalanie innych opłat lotniskowych niż te zatwierdzone przez niezależny organ nadzorujący. Decyzje tego organu są wiążące, a brak kontroli sądowej nie może być zrekompensowany kontrolą parlamentarną. Interpretacja prawa krajowego, która uniemożliwia użytkownikowi portu lotniczego zaskarżenie decyzji organu nadzorującego, jest niezgodna z dyrektywą. Modulacja opłat lotniskowych jest dopuszczalna jedynie w ramach kryteriów zawartych w systemie opłat zatwierdzonym przez niezależny organ nadzorujący.