Zbycie apteki
Przepis krajowy, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki, jest niezgodny z prawem UE. Gmina Bernareggio (Włochy) ogłosiła przetarg na sprzedaż apteki gminnej. Farmaceuci A.V. i B.U. złożyli ofertę najkorzystniejszą, lecz ostatecznie aptekę nabył farmaceuta CT. Sprawa trafiła do TS, który uznał, że takie prawo pierwokupu ogranicza swobodę przedsiębiorczości zagwarantowaną w art. 49 TFUE.
Tematyka: prawo pierwokupu, farmaceuci, apteka gminna, przetarg, swoboda przedsiębiorczości, TS, UE
Przepis krajowy, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki, jest niezgodny z prawem UE. Gmina Bernareggio (Włochy) ogłosiła przetarg na sprzedaż apteki gminnej. Farmaceuci A.V. i B.U. złożyli ofertę najkorzystniejszą, lecz ostatecznie aptekę nabył farmaceuta CT. Sprawa trafiła do TS, który uznał, że takie prawo pierwokupu ogranicza swobodę przedsiębiorczości zagwarantowaną w art. 49 TFUE.
Przepis krajowy, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki, jest niezgodny z prawem UE. Stan faktyczny Gmina Bernareggio (Włochy) opublikowała ogłoszenie o przetargu na sprzedaż apteki gminnej. W tym ogłoszeniu przewidziano m.in. że zbycie licencji na prowadzenie tej apteki zostanie dokonane na rzecz oferty proponującej najwyższą cenę, przy czym minimalna cena wyjściowa tej apteki wynosiła 580 000 euro. Wyjaśniono także, że przeniesienie prawa własności apteki na tymczasowo wyłonionego oferenta będzie uzależnione od niewykonania prawa pierwokupu przez gminne przedsiębiorstwo zarządzające aptekami w Vimercate (Włochy) oraz przez farmaceutów zatrudnionych na czas nieokreślony przez to ostatnie i spełniających wymogi prawne. Oferta złożona przez A.V. i B.U. okazała się najkorzystniejsza pod względem ekonomicznym, w związku z czym ci ostatni zostali wyłonieni tymczasowo jako oferenci. Jednakże ostatecznie przedmiot przetargu przyznano CT, farmaceucie zatrudnionemu przez gminne przedsiębiorstwo zarządzające aptekami w Vimercate. Farmaceuta ten, chociaż nie uczestniczył w procedurze przetargowej, skorzystał z pierwszeństwa wynikającego z art. 12 ust. 2 włoskiej ustawy Nr 362/1991, który przewiduje, że „w przypadku przeniesienia własności apteki gminnej pracownicy mają prawo pierwokupu. A.V. i B.U. wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji do sądu dla Lombardii, podnosząc, że art. 12 ust. 2 ustawy Nr 362/1991 jest sprzeczny z przewidzianymi przez unijne prawo zasadami wolnej konkurencji i równego traktowania. Twierdzili oni w szczególności, że przewidziane w tym przepisie prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym w aptekach gminnych jest nieuzasadnione, ponieważ prawa tych ostatnich podlegają ochronie w przypadku prywatyzacji apteki na podstawie art. 2112 włoskiego KC, który transponuje dyrektywę Rady 2001/23/WE z 12.3.2001 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ochrony praw pracowniczych w przypadku przejęcia przedsiębiorstw, zakładów lub części przedsiębiorstw lub zakładów (Dz.Urz. L z 2001 r. Nr 82 s. 16). Pytanie prejudycjalne Czy art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki w drodze przetargu? Stanowisko TS Z orzecznictwa TS wynika, że art. 49 TFUE stoi na przeszkodzie każdej regulacji krajowej, która wprawdzie jest stosowana bez dyskryminacji ze względu na obywatelstwo lub przynależność państwową, ale może utrudniać lub uczynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii lub spółki przynależne do Unii ze swobody przedsiębiorczości (wyrok Apothekerkammer des Saarlandes i in., C-171/07 i C-172/07, pkt 22). Rzecznik generalny wskazał w pkt 47 opinii, że biorąc pod uwagę czas i środki pieniężne, których wymaga udział w postępowaniu przetargowym, bezwarunkowe prawo pierwokupu, przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki może zniechęcić farmaceutów z innych państw członkowskich do uczestnictwa w takim postępowaniu. Takie stwierdzenie nasuwa się tym bardziej, że okoliczność przedstawienia oferty najkorzystniejszej pod względem ekonomicznym nie zapewnia wygrania przetargu. W istocie farmaceuta zatrudniony przez aptekę gminną, nawet bez udziału w tym postępowaniu, może skorzystać z przysługującego mu prawa pierwokupu, dostosowując się do oferty najkorzystniejszej pod względem ekonomicznym i w ten sposób nabyć tę aptekę. Zdaniem TS z powyższego wynika, że bezwarunkowe prawo pierwokupu, przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu, poprzez przyznanie korzyści wszystkim farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną, ma na celu zniechęcenie farmaceutów pochodzących z innych państw członkowskich do nabycia stałego zakładu, w którym mieliby prowadzić działalność zawodową na terytorium Włoch, a nawet uniemożliwienie im tego nabycia. W konsekwencji TS uznał, że takie prawo pierwokupu stanowi ograniczenie swobody przedsiębiorczości zagwarantowanej w art. 49 TFUE. Analizując, czy uzasadnienia tego ograniczenia, TS wskazał, że należy ustalić, czy przepis krajowy realizuje zgodny z prawem cel (wyrok Apothekerkammer des Saarlandes i in., pkt 25). Z postanowienia odsyłającego wynika, że prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu ma na celu zapewnienie lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, po pierwsze, poprzez zagwarantowanie ciągłości stosunku pracy zatrudnionych farmaceutów, a po drugie, poprzez spożytkowanie posiadanego przez nich doświadczenia. Trybunał uznał, że tego rodzaju cel w zakresie, w jakim łączy się on z wyraźnie określonym w art. 52 ust. 1 TFUE celem ochrony zdrowia publicznego, może uzasadniać ograniczenie swobody przedsiębiorczości. Z orzecznictwa TS wynika, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być uzasadnione celem polegającym na zapewnieniu pewnego i należytej jakości zaopatrzenia ludności w produkty lecznicze, co stanowi nadrzędny wzgląd interesu ogólnego (wyrok Venturini i in., C-159/12 i C-161/12, pkt 40, 41). Zdaniem TS w odniesieniu do ciągłość stosunku pracy w celu zapewnienia lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, to nie można jej uznać za właściwą do zagwarantowania realizacji celu ochrony zdrowia publicznego. Sąd odsyłający wskazuje bowiem, że realizacja celu zachowania praw pracowników apteki gminnej w przypadku jej zbycia jest, co do zasady, zapewniona poprzez zastosowanie art. 2112 KC, który dokonuje transpozycji dyrektywy 2001/23. Co się tyczy wykorzystania doświadczenia zawodowego zdobytego w celu zapewnienia lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, z akt sprawy wynika, że bezwarunkowe prawo pierwokupu przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu wprowadza niewzruszalne domniemanie, że pracownicy ci są w stanie najlepiej zarządzać wspomnianą apteką jako jej właściciele. W ocenie TS takie prawo pierwokupu nie opiera się na żadnej konkretnej ocenie faktycznie nabytego doświadczenia, jakości świadczonej usługi, ani też obowiązków konkretnie wykonywanych w ramach apteki gminnej. W związku z tym nie można go uznać za właściwe dla osiągnięcia celu ochrony zdrowia publicznego. W świetle prawa krajowego zbycie apteki może być dokonywane wyłącznie na rzecz farmaceuty wpisanego do rejestru farmaceutów izby aptekarskiej, który uzyskał już uprawnienie do nabycia apteki lub ma co najmniej dwa lata praktyki zawodowej. Poza tym, że zawód farmaceuty jest zawodem regulowanym, wymogi te same w sobie dają pewne gwarancje dotyczące umiejętności zawodowych potencjalnych nabywców apteki gminnej. Ponadto, jak wskazywał sąd odsyłający, taki cel spożytkowania doświadczenia zawodowego można osiągnąć za pomocą mniej ograniczających środków, takich jak przyznanie dodatkowych punktów w ramach postępowania przetargowego na rzecz oferentów, którzy przedstawią dowód posiadania doświadczenia w zakresie zarządzania apteką. W ocenie TS bezwarunkowe prawo pierwokupu, przyznane farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w przypadku zbycia tej apteki w drodze przetargu, w zakresie, w jakim zmierza ono do zapewnienia lepszego zarządzania usługami farmaceutycznymi, przy założeniu, że rzeczywiście dąży do celu związanego z ochroną zdrowia publicznego, nie jest właściwe do zagwarantowania realizacji tego celu, a z pewnością wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu. Reasumując TS orzekł, że art. 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie przepisowi krajowemu, który przyznaje bezwarunkowe prawo pierwokupu farmaceutom zatrudnionym przez aptekę gminną w razie zbycia tej apteki w drodze przetargu. Z przedstawionego wyroku wynika, że po pierwsze, nabycie apteki w zakresie, w jakim umożliwia wykonywanie działalności gospodarczej przez czas nieokreślony, objęte jest zakresem stosowania art. 49 TFUE. Po drugie, chociaż wszystkie okoliczności sporu ograniczają się do jednego państwa członkowskiego, tj. Włoch, to wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczący wykładni postanowień TFUE odnoszących się do jednej z podstawowych swobód trafnie Trybunał uznał za dopuszczalny. Ne można bowiem wykluczyć, że obywatele zamieszkali w innych państwach członkowskich byli lub są zainteresowani korzystaniem z tej swobody w celu prowadzenia działalności na terytorium Włoch, a ponadto sporne przepisy, mające zastosowanie bez rozróżnienia do obywateli krajowych, jak i obywateli innych państw członkowskich, mogą wywoływać skutki, które nie są ograniczone do tego państwa. Po trzecie, z jednolitej linii orzeczniczej TS wynika, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest stosowane bez dyskryminacji oraz są uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego. Ponadto, powinno ono być właściwe dla zagwarantowania realizacji danego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne dla jego osiągnięcia. Tym samym przepis krajowy, aby mógł być uznany za zgodny z prawem UE powinien spełniać wszystkie powyższe cztery warunki, co nie zostało spełnione w rozpatrywanej przez Trybunał sprawie. Wyrok TS z 19.12.2019 r., Comune di Bernareggio, C-465/18
TS orzekł, że przepis krajowy przyznający farmaceutom bezwarunkowe prawo pierwokupu apteki gminnej w przypadku zbycia jest niezgodny z prawem UE. Wyrok ten stanowi istotne wyjaśnienie interpretacji art. 49 TFUE w kontekście swobody przedsiębiorczości oraz równego traktowania w Unii Europejskiej.