Opóźnienia płatności w transakcjach, w których dłużnikiem jest organ publiczny
Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek egzekwowania terminów zapłaty w transakcjach handlowych, w których dłużnikiem jest organ publiczny. Publikacja omawia skargi włoskich przedsiębiorstw dotyczące przekraczania terminów zapłaty przez włoskie organy publiczne oraz postępowanie Komisji i Trybunału w tej sprawie.
Tematyka: organ publiczny, terminy zapłaty, dyrektywa 2011/7, transakcje handlowe, Trybunał Europejski, opóźnienia w płatnościach, państwa członkowskie
Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek egzekwowania terminów zapłaty w transakcjach handlowych, w których dłużnikiem jest organ publiczny. Publikacja omawia skargi włoskich przedsiębiorstw dotyczące przekraczania terminów zapłaty przez włoskie organy publiczne oraz postępowanie Komisji i Trybunału w tej sprawie.
Państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, aby organy publiczne rzeczywiście przestrzegały terminów zapłaty w transakcjach handlowych określonych w dyrektywie 2011/7. Skarga W następstwie skarg złożonych przez włoskie przedsiębiorstwa dotyczących przekraczania terminów zapłaty w transakcjach handlowych przez włoskie organy publiczne Komisja przeprowadziła postępowanie, w wyniku którego uznała, że te organy przekraczały terminy płatności określone w unijnych przepisach. Komisja wniosła w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że nie zapewniwszy i nadal nie zapewniając unikania przez jej organy publiczne przekraczania terminów zapłaty ich zobowiązań handlowych, wynoszących 30 względnie 60 dni kalendarzowych, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/7/UE z 16.2.2011 r. w sprawie zwalczania opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych (Dz.Urz. L z 2011 r. Nr 48, s. 1 ze zm.), a w szczególności zobowiązaniom wynikającym z art. 4 dyrektywy 2011/7. Stanowisko TS Na podstawie z art. 4 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2011/7 państwa członkowskie zapewniają, aby w ramach transakcji handlowych, w których dłużnikiem jest ich organ publiczny, termin płatności nie przekraczał 30 dni kalendarzowych od daty wystąpienia wskazanych w tym przepisie okoliczności. Co się tyczy art. 4 ust. 4 dyrektywy 2011/7 – daje on państwom członkowskim możliwość wydłużenia tego terminu do maksymalnie 60 dni kalendarzowych w odniesieniu do tych organów. Trybunał wskazał, że z art. 4 ust. 3 dyrektywy 2011/7 wynika, a w szczególności z części zdania „państwa członkowskie zapewniają, aby w ramach transakcji handlowych, w których dłużnikiem są organy publiczne, termin płatności nie przekraczał żadnego z następujących terminów”, że nałożony na państwa w tych przepisach obowiązek dotyczy rzeczywistego przestrzegania przez ich organy publiczne terminów płatności przewidzianych w owych przepisach. Zdaniem Trybunału ten przepis jest zredagowany w sposób równie precyzyjny jak art. 4 ust. 1 dyrektywy 2011/7, dotyczący obowiązku zapłaty odsetek ustawowych za opóźnienia w płatnościach. Zatem te przepisy nakładają na państwa członkowskie obowiązki nie o charakterze alternatywnym, lecz uzupełniającym. Trybunał uznał, że powyższą językową wykładnię potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7. Trybunał wskazał, że treść art. 3 dyrektywy 2011/7, dotyczącego transakcji między przedsiębiorstwami, wyraźnie różni się od brzmienia art. 4 dyrektywy 2011/7, dotyczącego transakcji między przedsiębiorstwami a organami publicznymi. Co prawda oba te artykuły przewidują, że państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wierzyciel był uprawniony do odsetek w przypadku opóźnień w płatnościach, niemniej jednak podczas gdy w odniesieniu do przestrzegania terminów płatności art. 4 ust. 3 dyrektywy 2011/7 ustanawia konkretny obowiązek, to art. 3 ust. 3 tej dyrektywy 2011/7 ogranicza się do ustanowienia prawa wierzyciela do odsetek w przypadku przekroczenia tych terminów. Zdaniem TS językową i systemową wykładnię art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7 potwierdzają cele, które realizuje ta dyrektywa. Otóż zgodnie z art. 1 ust. 1 celem dyrektywy 2011/7 jest zwalczanie opóźnień w płatnościach w transakcjach handlowych, aby zapewnić właściwe funkcjonowanie rynku wewnętrznego, i wspieranie tym samym konkurencyjności przedsiębiorstw, a w szczególności MŚP. Z motywów 3, 9 i 23 dyrektywy 2011/7 wynika, że organy publiczne, które realizują znaczną liczbę płatności na rzecz przedsiębiorstw, korzystają z bardziej bezpiecznych, przewidywalnych i trwałych źródeł dochodów niż przedsiębiorstwa, mogą uzyskać finansowanie na o wiele bardziej atrakcyjnych niż one warunkach oraz są w mniejszym stopniu niż przedsiębiorstwa uzależnione od budowania trwałych stosunków handlowych z klientami. Tymczasem w przypadku tych przedsiębiorstw opóźnienia w płatnościach ze strony organów prowadzą do nieuzasadnionych kosztów po ich stronie, mają negatywny wpływ na ich płynność finansową i komplikują zarządzanie ich finansami. Owe opóźnienia w płatnościach negatywnie wpływają również na ich konkurencyjność i rentowność tych przedsiębiorstw, ponieważ z powodu opóźnień w płatnościach zmuszone są one sięgać do zewnętrznych źródeł finansowania. W ocenie TS unijny prawodawca zamierzał nałożyć na państwa członkowskie rygorystyczne obowiązki w odniesieniu do transakcji między przedsiębiorstwami a organami publicznymi, a tym samym art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7 należy interpretować w ten sposób, iż przepisy te nakładają na państwa członkowskie obowiązek dołożenia wszelkich starań, aby organy te realizowały płatności z tytułu wynagrodzenia w transakcjach handlowych z przedsiębiorstwami w poszanowaniu przewidzianych w nich terminów. W świetle powyższych rozważań TS uznał, że art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7 należy interpretować w ten sposób, iż nakłada on na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby organy publiczne rzeczywiście przestrzegały przewidzianych w niej terminów płatności. Trybunał przypomniał, że uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego co do zasady może być stwierdzone na podstawie art. 258 TFUE bez względu na to, który organ tego państwa doprowadził, poprzez swe działanie lub zaniechanie, do uchybienia, nawet jeśli chodzi o niezależne organy konstytucyjne (wyrok Komisja/Portugalia, C- 458/07, pkt 20). Trybunał stwierdził, że argument Republiki Włoskiej, zgodnie z którym organy publiczne państwa członkowskiego nie mogą powodować powstania jego odpowiedzialności, w sytuacji gdy podejmują działania w ramach transakcji handlowej, z wyjątkiem wykonywania uprawnień z zakresu władztwa publicznego, prowadziłby do pozbawienia skuteczności (effet utile) dyrektywy 2011/7, a w szczególności art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7, nakładającego na państwa członkowskie konkretny obowiązek zapewnienia rzeczywistego przestrzegania przewidzianych w tym przepisie terminów płatności w transakcjach handlowych, w których dłużnikiem jest instytucja publiczna. Co się tyczy istnienia uchybienia zarzucanego przez Komisję w świetle art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7 z orzecznictwa TS wynika, że istnienie uchybienia powinno być oceniane według sytuacji w państwie członkowskim istniejącej w momencie upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii (wyrok Komisja/Zjednoczone Królestwo, C-669/16, pkt 40). Republika Włoska wskazała, że w odniesieniu do całego 2016 r. średnie terminy płatności wynosiły od 41 dni w przypadku organów publicznych nienależących do krajowego systemu opieki zdrowotnej do 67 dni w przypadku organów działających w jej strukturach, przy czym dane te opierały się na fakturach otrzymanych przez organy publiczne za ten sam rok (ponad 27 mln). Odnosząc się do argumentu Republiki Włoskiej, zgodnie z którym należy dokonać oceny uchybienia w oparciu o średni termin opóźnienia, a nie średni termin płatności, TS stwierdził, że z odpowiedzi na uzasadnioną opinię oraz z załączników do niej, wynika, że w 2016 r. średnie terminy opóźnienia w płatnościach wynosiły 10 dni w przypadku organów publicznych spoza krajowego systemu opieki zdrowotnej i 8 dni w przypadku organów publicznych do niej należących. Dane te, w połączeniu z danymi dostarczonymi przez Republikę Włoską po wszczęciu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi, zdaniem TS wskazują, że średni termin, w którym włoskie organy publiczne, ujmowane w całości, realizowały płatności z tytułu wynagrodzenia za transakcje handlowe, których były stronami, przekroczył terminy płatności przewidziane w art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7. Republika Włoska nie kwestionuje faktu, że jej organy publiczne, ujmowane w całości, uśredniając, przekroczyły te terminy, ani nie utrzymuje, że analiza tych danych przeprowadzona w oparciu o inne metody umożliwiłaby sformułowanie stwierdzenia, że te terminy były przestrzegane. Jednakże podkreślała ona, że szereg środków podjętych od 2013 r. przyczyniło się do stopniowej redukcji tych opóźnień w płatnościach, a po drugie, że uchybienie można stwierdzić jedynie w przypadku poważnego, stałego i systematycznego naruszenia obowiązków nałożonych na mocy art. 4 dyrektywy 2011/7, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Przy czym z orzecznictwa TS wynika, że tego rodzaju względy nie mogą podważyć istnienia, po upływie terminu określonego w uzasadnionej opinii, uchybienia przez to państwo członkowskie zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7 (wyrok Komisja/Włochy, C-297/08, pkt 77, 78). Ponadto, skarga o stwierdzenie uchybienia ma charakter obiektywny i że w konsekwencji uchybienie zobowiązaniom ciążącym na państwach członkowskich na mocy prawa Unii uważa się za istniejące niezależnie od zakresu lub częstotliwości występowania sytuacji stanowiących naruszenie (wyrok Komisja/Dania, C-226/01, pkt 32). W konsekwencji TS uznał, że okoliczność – przy założeniu, że zostanie ona wykazana – iż sytuacja dotycząca opóźnień w płatnościach ze strony organów publicznych w transakcjach handlowych objętych zakresem dyrektywy 2011/7 zmierza ku polepszeniu nie może stanowić przeszkody dla stwierdzenia przez Trybunał, że Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy prawa Unii [wyrok Komisja/Francja (Przekroczenie dopuszczalnych wartości dwutlenku azotu), C-636/18, pkt 49]. Reasumując TS orzekł że nie zapewniając rzeczywistego przestrzegania przez jej organy publiczne terminów płatności określonych w art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7, Republika Włoska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy tych przepisów. Interpretując w niniejszym wyroku przepisy dyrektywy 2011/7 Trybunał wskazał, że istnieje podstawowa różnica pomiędzy z jednej strony transakcjami między przedsiębiorcami, a z drugiej strony transakcjami między przedsiębiorcami a organami publicznymi. W tym drugim przypadku przepis dyrektywy 2011/7 ustanawiają konkretny obowiązek dotyczący przestrzegania terminów płatności. Trybunał jednoznacznie uznał, że art. 4 ust. 3 i 4 dyrektywy 2011/7 zapewnienie rzeczywistej realizacji tego obowiązku ciąży na państwach członkowskich. Wyrok TS z 28.1.2020 r., Komisja przeciwko Włochom (Directive lutte contre le retard de paiement), C-122/18
Trybunał Europejski stwierdził, że Republika Włoska naruszyła przepisy dotyczące terminów płatności w transakcjach handlowych, w których dłużnikiem są organy publiczne. Wyrok ten potwierdza konieczność rzeczywistego przestrzegania terminów zapłaty przez organy publiczne państw członkowskich.