Prawo własności jako źródło interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę

Źródłem interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 KC prawo własności. Sprawa dotyczy decyzji administracyjnych związanych z inwestycją budowlaną i udziałem stron w postępowaniu. W toku postępowania odwoławczego i kasacyjnego podniesiono kwestie związane z prawidłowością procesu decyzyjnego oraz z badaniem wpływu inwestycji na sąsiednie nieruchomości.

Tematyka: prawo własności, pozwolenie na budowę, interes prawny, postępowanie administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny

Źródłem interesu prawego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art.
140 KC prawo własności - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis stanu faktycznego
Decyzją z dnia (...) maja 2018 r. Nr (...), Prezydent Miasta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na
budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym
i infrastrukturą towarzyszącą – instalacjami wewnętrznymi zasilającymi: c.o., wodociągową, elektryczną, gazową,
kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej w G., przy ul. (...) (działki nr (...)).
Z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji wystąpiła K.K. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że jest
właścicielką nieruchomości położonej przy ul. (...) w G. (działka nr (...)), która bezpośrednio sąsiaduje
z nieruchomością, na której ma być zrealizowana inwestycja objęta ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, a mimo to
nie brała udziału jako strona w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie.
Decyzją z dnia (...) września 2018 r. Nr (...), Prezydent Miasta G., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 KPA w zw. z art.
145 § 1 pkt 4 KPA i art. 150 § 1 KPA, odmówił uchylenia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak
podstaw do uznania wnioskodawczyni za stronę postępowania.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła K.K.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda (...), na podstawie art. 138 § 2 KPA, uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia (...)
września 2018 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wojewoda uznał bowiem, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozostawiał wątpliwości co do tego, czy
budynek mieszkalny znajdujący się przy ul. (...) nie jest zlokalizowany w strefie oddziaływania projektowanej
inwestycji, a tym samym, czy właściciele tej działki nie legitymują się statusem strony w postępowaniu dotyczącym
wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na budowę.
Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła skarżąca Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 27.8.2019 r. (II SA/Gd 440/19), oddalając sprzeciw,
wskazał na istotę postępowania przed sądem administracyjnym w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasatoryjną (art.
138 § 2 KPA) oraz postępowania wznowieniowego. Mając to na względzie Sąd w całości podzielił stanowisko organu
odwoławczego o konieczności zastosowania art. 138 § 2 KPA.
Spółka złożyła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.
Z uzasadnienia Sądu
Przechodząc zatem do kwestii merytorycznej leżącej u podstaw rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku,
a mianowicie legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 KPA – ma rację Sąd I instancji, że
w okolicznościach przedmiotowej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji
kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 KPA.
Ujawnione w postępowaniu odwoławczym nieprawidłowości stanowią bowiem podstawę do stwierdzenia, że organ
I instancji nie przeprowadził prawidłowo postępowania administracyjnego w koniecznym do wyjaśnienia zakresie.
Wskazane bowiem okoliczności, które zostały przez organ I instancji pominięte przy ocenie interesu prawnego
właścicielki sąsiedniej nieruchomości, pozwalają stwierdzić, że nie jest wykluczone, iż przedmiotowa inwestycja może
mieć wpływu na ocenę czy właścicielce sąsiedniej nieruchomości przysługuje przymiot strony w postępowaniu
wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę. W tego rodzaju sprawach, także w postępowaniu
wznowieniowym, przymiot strony powinien być ustalany w oparciu o art. 28 ust. 2 PrBud.
Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny
określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie.
Wymieniony wyżej przepis posługuje się pojęciem „obszaru oddziaływania obiektu”, które zostało prawnie
zdefiniowane w art. 3 pkt 20 PrBud. Definicja ta zaś abstrahuje od kwestii przekroczenia norm w zakresie
oddziaływania inwestycji.

W innym wypadku, tylko w przypadku przekroczenia norm, a więc wykazania de facto wadliwości decyzji, miałby
istnieć interes prawny uzasadniający przyznanie przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na
budowę. Tego rodzaju stanowisko jest nieuprawnione, ponieważ to wskazywany interes prawny powinien stanowić
podstawę gwarancji prawnych, umożliwiających konkretnym podmiotom poddanie kontroli decyzji o pozwoleniu na
budowę pod względem jej zgodności z prawem. Oczywiście aby uzyskać przymiot strony w postępowaniu
dotyczącym pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien wskazać konkretny przepis,
przewidujący w konkretnym stanie faktycznym ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości ze względu
na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego.
W tej zaś sprawie podmiot wnoszący o wznowienie postępowania istnienie swojego interesu prawnego wiązał
z prawem własności nieruchomości, który przecież wynika z treści art. 140 KC i art. 144 KC. W orzecznictwie
Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że źródłem interesu prawego w postępowaniu
o udzielenie pozwolenia na budowę może być wynikające z art. 140 KC prawo własności. Istotne jest bowiem to, że
wskazany przepis jest nośnikiem interesu prawnego podmiotu, który ma prawo wymagać, aby dana
inwestycja znajdowała się w odpowiedniej odległości od granicy jego działki, tym bardziej w sytuacji gdy
w niewielkiej odległości od granicy działki sąsiedniej zaplanowano wykopy i realizację ścian szczelinowych.
Tego rodzaju roboty budowlane objęte przedmiotową inwestycją mogą mieć wpływ na sąsiednią nieruchomość
i w zasadzie przesądzają, że uwzględnienie tych okoliczności przesądza o konieczności przyznaniu właścicielce
sąsiedniej nieruchomości przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę.
Ma zatem racją Sąd I instancji, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres
postępowania nie został wzięty pod uwagę przez Prezydenta Miasta G., ponieważ w sprawie pominięto istotne dla
sprawy dowody. Tej oceny nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej. Trudno bowiem polemizować ze
wskazanymi w sprawie uchybieniami procesowymi w związku z treścią art. 138 § 2 KPA, skoro przy ocenie interesu
prawnego właścicielki sąsiedniej nieruchomości pominięto okoliczności związane ze sposobem realizacji
przedmiotowej inwestycji (wykopy) względem granicy sąsiedniej nieruchomości, a wynikające z opinii geotechnicznej,
a także z uwagi na projektowane odległości względem granicy. Ponadto pominięto, że opinia techniczna dotycząca
budynku „znajdującego się przy ul. (...)” jest niekompletna, w sytuacji gdy inwestycja jest realizowana
w bezpośredniej bliskości tego budynku, którego właścicielką w części znajdującego się na sąsiedniej działce jest
podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania. Istniały tym samym podstawy do sformułowania przez Sąd
I instancji oceny, zgodnie z którą „dopiero prawidłowe przeanalizowania kwestii położenia budynku na działce nr (...)
względem budynku na działce nr (...) (objętej inwestycją), tj. ustalenie czy stanowią one jeden obiekt budowlany,
wymogów związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa konstrukcji budynków na działkach sąsiednich w związku
z wykonywaniem głębokich wykopów oraz zachowania wymaganych odległości projektowanej inwestycji od granic
sąsiedniej działki nr (...), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie
warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065), pozwoli
na prawidłową ocenę statusu prawnego K.K.”. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1
pkt 1 lit. a KPA w zw. z art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 PrBud; art. 151a § 1 PostAdmU w zw.
z art. 138 § 2 KPA nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Dla potrzeby oceny interesu prawnego sąsiadów w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie chodzi o negatywne
czy ponadnormatywne oddziaływanie obiektu, ale o to by stwierdzić wyłącznie fakt takiego oddziaływania, które
mogłoby wpływać na sposób wykonywania prawa na działkach sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 PrBud,
przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na
podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu,
w tym zabudowy, tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15.6.2016 r. (II OSK 2759/16) wyjaśnił, że
„Obszar oddziaływania obiektu nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia
dla większości podmiotów posiadających nieruchomości w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego,
a którym odmawia się przymiotu strony w postępowaniu tylko z tego powodu, że zgodnie z założeniami
projektowymi nie będzie potrzeby w przyszłości wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na
podstawie przepisów odrębnych. To, czy tak będzie w rzeczywistości, jak twierdzi inwestor i organy właściwe do
wydania pozwolenia na budowę, podmioty, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud,
powinny mieć możliwość sprawdzenia tego poprzez udział w postępowaniu w charakterze strony. (...) Postępowanie
administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę, powinno dać możliwość szerszemu kręgowi podmiotów
uczestniczyć jako strony w tym postępowaniu, nie ograniczając tak hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru
oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 PrBud). Wydaje się, że ustalenie jako granicy, który z podmiotów wymienionych
w art. 28 ust. 2 PrBud może być stroną postępowania, stanu faktycznego wymagającego wprowadzenia ograniczeń
w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych, jest zbyt restrykcyjne, w praktyce ograniczające
prawa wynikające z Konstytucji RP (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1)”.
Wyrok NSA z 23.1.2020 r., II OSK 4021/19

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Spółki, potwierdzając decyzję organów administracyjnych. Istotne było ustalenie, czy inwestycja ma wpływ na nieruchomości sąsiednie i czy właścicielka ma prawo do uczestnictwa jako strona w postępowaniu. Sąd uznał, że organy administracyjne nie uwzględniły istotnych dowodów, a konieczne było przeanalizowanie zagadnień związanych z realizacją inwestycji i oddziaływaniem na sąsiedztwo.