Odpowiedzialność zamawiającego i wykonawcy w zamówieniach publicznych

Przepisy dotyczące odpowiedzialności w zamówieniach publicznych dotyczą zarówno zamawiającego, jak i wykonawcę. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej uznał możliwość obopólnej odpowiedzialności, nawet gdy umowa zostanie zmieniona niezgodnie z przepisami. Sprawa dotyczyła grzywien nałożonych na spółki za zmianę umowy bez nowego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

Tematyka: zamówienia publiczne, odpowiedzialność zamawiającego, odpowiedzialność wykonawcy, Trybunał Sprawiedliwości, umowa publiczna

Nie tylko zamawiający, ale i wykonawca może zostać ukarany za to, że umowę zmieniono niezgodnie
z przepisami o zamówieniach publicznych. Przepisy unijne nie stoją na przeszkodzie ustanowieniu obopólnej
odpowiedzialności w uregulowaniach krajowych – uznał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Opis stanu faktycznego
Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy zasadniczo wykładni art. 1 ust. 2 i art. 72 dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26.2.2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylającej
dyrektywę 2004/18/WE (Dz.Urz. L z 2014 r. Nr 94, s. 65 ze zm.), art. 2e ust. 2 dyrektywy Rady 89/665/EWG
z 21.12.1989 r. w sprawie koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych odnoszących się
do stosowania procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień publicznych na dostawy i roboty budowlane
(Dz.Urz. L z 1989 r. Nr 395, s. 33 ze zm.; dalej jako: dyrektywa 89/665/EWG), zmienionej dyrektywą Parlamentu
Europejskiego i Rady 2007/66/WE z 11.12.2007 r. zmieniająca dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG
w zakresie poprawy skuteczności procedur odwoławczych w dziedzinie udzielania zamówień publicznych (20071211)
(Dz.Urz. L z 2007 r. Nr 335, s. 31), art. 2e ust. 2 dyrektywy Rady 92/13/EWG z 25.2.1992 r. koordynującej przepisy
ustawowe, wykonawcze i administracyjne odnoszące się do stosowania przepisów wspólnotowych w procedurach
zamówień publicznych podmiotów działających w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu
i telekomunikacji (Dz.Urz. L z 1992 r. Nr 76, s. 14 ze zm.; dalej jako: dyrektywa 92/13/EWG), zmienionej dyrektywą
2007/66/WE, a także art. 41 i 47 KPP.
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy spółkami T-Systems Magyarország Zr t. (dalej: T-Systems)
i BKK Budapesti Közlekedési Központ Zrt. (dalej: BKK) a Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság
(komisją arbitrażową do spraw zamówień publicznych urzędu zamówień publicznych, Węgry, dalej: komisja
arbitrażowa) w przedmiocie grzywien nałożonych na wspomniane spółki za zmianę wiążącej je umowy, która była
w trakcie realizacji, bez przeprowadzenia nowych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego.
Z uzasadnienia Sądu
Sąd dla miasta stołecznego Budapeszt postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi
pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 41 ust. 1 i art. 47 KPP, a także motywy 10, 29, 107, 109 i 111 oraz art. 1 ust. 2 i art. 72 dyrektywy
2014/24/UE sprzeciwiają się obowiązywaniu przepisu krajowego lub praktyki dotyczącej wykładni i stosowania tego
przepisu, które, biorąc pod uwagę umowny stosunek prawny między umawiającymi się stronami, stanowią, że
naruszenia z tytułu bezprawnego zaniechania przeprowadzenia postępowania przetargowego (z naruszeniem
przepisów regulujących zmiany umów) oraz z tytułu nieprzestrzegania przepisów regulujących zmiany w umowach
dopuszcza się nie tylko instytucja zamawiająca, ale również wykonawca, który zawarł z nią umowę, na tej podstawie,
że niezgodna z prawem zmiana umów wymaga wspólnego działania stron?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, biorąc pod uwagę postanowienia art. 41 ust.
1 i art. 47 KPP, a także motywy 10, 29, 107, 109 i 111 oraz art. 1 ust. 2 i art. 72 dyrektywy 2014/24/UE, czy motywy
19, 20 i 21 dyrektywy 2007/66/WE, a także art. 2e ust. 2 dyrektywy 89/665/EWG oraz mający to samo brzmienie art.
2e ust. 2 dyrektywy 92/13/EWG, sprzeciwiają się obowiązywaniu przepisu krajowemu lub praktyki dotyczącej
wykładni i stosowania tego przepisu, które pozwalają na zastosowanie kary (grzywny) – innej niż skrócenie okresu
obowiązywania umowy – z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania przeprowadzenia postępowania przetargowego
oraz nieprzestrzegania przepisów dotyczących zmiany umów również w stosunku do wykonawcy, który zawiera
umowę z instytucją zamawiającą?
3) W wypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na dwa pierwsze pytania sąd odsyłający zwraca się do Trybunału
Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o udzielenie mu wskazówek co do tego, czy w celu określenia
wysokości kary (grzywny) wystarczająca jest okoliczność istnienia umownego stosunku prawnego między stronami,
bez konieczności badania działania i wkładu stron, które doprowadziły do zmiany umowy”.
Sąd odsyłający wskazuje, że przepisy krajowe dotyczące procedur odwoławczych nie precyzują, które podmioty
biorące udział w postępowaniu o udzielenie zamówienia mogą podlegać sankcjom. W celu zaś ustalenia, który
podmiot prawa należy uznać za sprawcę naruszenia normy prawnej, należy ustalić, kto jest adresatem przepisu,

który został naruszony. Sąd uważa, że przewidziana sankcja, która ma charakter represyjny i której powinien
podlegać wyłącznie sprawca naruszenia, dotyczy osoby zobowiązanej do przeprowadzenia postępowania
przetargowego, czyli instytucji zamawiającej. Sąd odsyłający powołuje się na szereg wyroków sądów węgierskich,
w których instytucja zamawiająca lub wykonawca zostali zwolnieni z uiszczenia grzywny, w szczególności ze
względu na to, że nie byli odpowiedzialni za organizację postępowania przetargowego. Sąd odsyłający wskazuje, że
okoliczność, iż wykonawca zamówienia publicznego jest adresatem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych
dotyczących zmiany umów, nie pozwala przyjąć, że ciąży na nim taka sama odpowiedzialność, jaka z punktu
widzenia prawa zamówień publicznych ciąży na instytucji zamawiającej.
Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1. Artykuł 2e ust. 2 dyrektywy 89/665/EWG zmienionej dyrektywą 2007/66/WE, art. 2e ust. 2 dyrektywy 92/13/EWG
zmienionej dyrektywą 2007/66/WE, motywy 19-21 dyrektywy 2007/66/WE, a także motywy 12, 113, 115 i 117, art. 1
ust. 2 i art. 89 dyrektywy 2014/25/UE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie
obowiązywaniu uregulowania krajowego, które w ramach postępowania odwoławczego wszczętego z urzędu przez
organ nadzorczy pozwala przypisać naruszenie i wymierzyć grzywnę nie tylko instytucji zamawiającej, lecz również
wykonawcy zamówienia, w przypadku gdy przy zmianie umowy o udzielenie zamówienia w trakcie realizacji tego
zamówienia pominięto w sposób niezgodny z prawem zasady udzielania zamówień publicznych. Jednakże, jeżeli
przepisy krajowe przewidują taka możliwość, procedura odwoławcza musi być zgodna z prawem Unii, w tym z jego
zasadami ogólnymi, jeżeli dane zamówienie publiczne samo wchodzi w zakres przedmiotowy stosowania dyrektyw
w sprawie zamówień publicznych, czy to ab initio, czy też w następstwie jego niezgodnej z prawem zmiany.
2. Wysokość grzywny za niezgodną z prawem zmianę umowy o udzielenie zamówienia publicznego zawartej między
instytucją zamawiającą a wykonawcą należy ustalać z uwzględnieniem indywidualnego zachowania każdej ze stron.
Zdaniem sądu odsyłającego rozstrzygnięcie sporu w postępowaniu głównym zależy od tego, czy KPP oraz dyrektywy
89/665/EWG, dyrektywy 92/13/EWG, dyrektywy 2007/66/WE i dyrektywy 2014/24/UE stoją na przeszkodzie
obowiązywaniu przepisów krajowych, które w ramach postępowania odwoławczego wszczętego z urzędu przez
organ nadzorczy pozwalają przypisać naruszenie i wymierzyć grzywnę nie tylko instytucji zamawiającej, lecz również
wykonawcy zamówienia publicznego, w przypadku gdy przy zmianie tej umowy w trakcie realizacji zamówienia
pominięto w sposób niezgodny z prawem zasady udzielania zamówień publicznych. W swoim orzeczeniu, Trybunał
Sprawiedliwości uznał, że nie tylko zamawiający, ale i wykonawca może zostać ukarany za to, że umowę zmieniono
niezgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Przepisy unijne nie stoją na przeszkodzie ustanowieniu
obopólnej odpowiedzialności w uregulowaniach krajowych.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 14.5.2020 r., T-Systems Magyarország Zrt. i in. przeciwko Közbeszerzési
Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság i in., C-263/19,

Trybunał Sprawiedliwości potwierdził, że nie tylko zamawiający, lecz także wykonawca może ponieść konsekwencje za zmianę umowy niezgodnie z przepisami. Przepisy unijne nie wykluczają wprowadzenia obopólnej odpowiedzialności w krajowych regulacjach dotyczących zamówień publicznych.