Obowiązek ujawnienia informacji o osobach udzielających wsparcia finansowego stowarzyszeniom i fundacjom
Węgierskie przepisy nakładają dodatkowe obowiązki rejestracyjne i jawności na organizacje społeczeństwa obywatelskiego otrzymujące wsparcie finansowe zagraniczne, co skłoniło Komisję Europejską do wniesienia skargi do TS. Ograniczenia te naruszają zobowiązania wynikające z prawa Unii, w tym swobodę przepływu kapitału oraz prawa podstawowe określone w Karcie Unii Europejskiej.
Tematyka: Węgry, przepisy, organizacje społeczeństwa obywatelskiego, wsparcie finansowe, zagraniczne, Komisja Europejska, TS, swoboda przepływu kapitału, Karta praw podstawowych, dyskryminacja, naruszenie zobowiązań, skarga, obowiązki rejestracyjne, jawność
Węgierskie przepisy nakładają dodatkowe obowiązki rejestracyjne i jawności na organizacje społeczeństwa obywatelskiego otrzymujące wsparcie finansowe zagraniczne, co skłoniło Komisję Europejską do wniesienia skargi do TS. Ograniczenia te naruszają zobowiązania wynikające z prawa Unii, w tym swobodę przepływu kapitału oraz prawa podstawowe określone w Karcie Unii Europejskiej.
Węgierskie przepisy nakładające na stowarzyszenia i fundacje dodatkowe obowiązki w zakresie rejestracji, zgłaszania i jawności w przypadku zagranicznego finansowania naruszają prawo Unii. Skarga Komisja Europejska wniosła w skardze do TS o stwierdzenie, że przyjmując przepisy ustawy z 2017 r. o przejrzystości organizacji otrzymujących wsparcie zagraniczne (dalej jako: PrzU), które nakładają obowiązki w zakresie rejestracji, zgłaszania i jawności na określone kategorie organizacji społeczeństwa obywatelskiego korzystających bezpośrednio lub pośrednio ze wsparcia zagranicznego przekraczającego określony próg i które przewidują możliwość stosowania sankcji wobec organizacji niewywiązujących się z tych obowiązków, Węgry wprowadziły dyskryminujące, nieuzasadnione i niepotrzebne ograniczenia dotyczące darowizn zagranicznych na rzecz organizacji społeczeństwa obywatelskiego. W ten sposób Węgry, zdaniem Komisji, naruszają zobowiązania wynikające z art. 63 TFUE oraz art. 7, 8 i 12 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej jako: Karta). Ograniczenia swobody przepływu kapitału Zgodnie z art. 63 ust. 1 TFUE zakazane są wszelkie ograniczenia w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a państwami trzecimi. Z jednolitej linii orzeczniczej TS wynika, że pojęcie „ograniczenia” zawarte w art. 63 TFUE obejmuje zasadniczo wszelkie przeszkody w przepływie kapitału występujące zarówno między państwami członkowskimi (wyrok TS z 22.10.2013 r., Essent i in., od C-105/12 do C‑ 107/12, EU:C:2013:677, pkt 39), jak i między państwami członkowskimi a państwami trzecimi (wyrok TS z 18.1.2018 r., Jahin, C-45/17, EU:C:2018:18, pkt 19–21). W szczególności pojęcie to obejmuje środki państwowe, które mają charakter dyskryminujący, ponieważ ustanawiają, bezpośrednio lub pośrednio, rozróżnienie w traktowaniu krajowych i transgranicznych przepływów kapitału, które nie odpowiada obiektywnej różnicy sytuacji, i które mogą w związku z tym zniechęcać osoby fizyczne lub prawne z innych państw członkowskich lub państw trzecich do działań związanych z transgranicznym przepływem kapitału. W niniejszej sprawie PrzU nakłada na wszystkie stowarzyszenia lub fundacje objęte jej zakresem stosowania i otrzymujące wsparcie finansowe z państwa członkowskiego innego niż Węgry lub z państwa trzeciego szereg, szczególnych obowiązków polegających np. na zarejestrowaniu się „jako organizacje otrzymujące wsparcie zagraniczne” we właściwych sądach. Trybunał stwierdził, że sporne przepisy ustanawiają mechanizm mający zastosowanie w sposób ukierunkowany i wyłączny do stowarzyszeń i fundacji, które otrzymują z innych państw członkowskich lub państw trzecich wsparcie finansowe w wysokości osiągającej progi określone w PrzU. W szczególności wyróżniają je jako „organizacje otrzymujące wsparcie zagraniczne”, nakazując im składanie zgłoszeń, rejestrację i występowanie zawsze publicznie pod tym mianem, pod rygorem sankcji, które mogą sięgać nawet ich rozwiązania. W ocenie TS stygmatyzują one w ten sposób te stowarzyszenia i fundacje oraz mogą wzbudzać wobec nich nieufność, co może zniechęcać osoby fizyczne lub prawne z innych państw do udzielania im wsparcia finansowego. Ponadto, mechanizm ten rodzi dodatkowe formalności i obciążenia administracyjne, które ponoszą wyłącznie te stowarzyszenia i fundacje, ze względu na „zagraniczne” pochodzenie przekazywanego im wsparcia finansowego. Trybunał uznał, że te przepisy są przy tym wymierzone w osoby udzielające tym stowarzyszeniom lub fundacjom wsparcia finansowego z innych państw członkowskich lub państw trzecich, ponieważ przewidują one podanie do publicznej wiadomości informacji o tych osobach oraz wsparciu finansowym, co również może zniechęcać te osoby do udzielania takiego wsparcia. W ocenie TS przepisy PrzU traktują w odmienny sposób nie tylko stowarzyszenia i fundacje mające siedzibę na Węgrzech, które otrzymują wsparcie finansowe z innych państw, w porównaniu z tymi, które otrzymują wsparcie ze źródeł węgierskich, ale także osoby, które udzielają tym stowarzyszeniom i fundacjom wsparcia finansowego z innego państwa, w porównaniu z osobami, które czynią to z miejsca zamieszkania lub siedziby na Węgrzech. Te różnice w traktowaniu w zależności od krajowego lub „zagranicznego” pochodzenia rozpatrywanego wsparcia finansowego, czyli od miejsca zamieszkania lub siedziby osób fizycznych lub prawnych udzielających tego wsparcia, zdaniem TS, stanowią pośrednią dyskryminację ze względu na przynależność państwową i tym samym są zakazane przez art. 63 TFUE. Uzasadnienie ograniczenia swobodnego przepływu kapitału Z orzecznictwa Trybunału wynika, że środek krajowy, który ogranicza swobodę przepływu kapitału, może być dopuszczony jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że jest uzasadniony jednym ze względów wymienionych w art. 65 TFUE lub nadrzędnym względem interesu ogólnego, a po drugie, że jest zgodny z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiedni do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia (wyrok TS z 21.5.2019 r., Komisja/Węgry (Użytkowanie gruntów rolnych), C-235/17, EU:C:2019:432, pkt 59–61). Ponadto do danego państwa członkowskiego należy wykazanie, że obie te kumulatywne przesłanki są spełnione. W niniejszej sprawie Trybunał przyznał, że cel zwiększenia przejrzystości wsparcia finansowego udzielanego osobom fizycznym lub prawnym ze środków publicznych przyznanych przez Unię, za pomocą obowiązków w zakresie zgłaszania i jawności, można uznać, zważywszy na zasady otwartości i przejrzystości, którymi powinny się kierować instytucje Unii za nadrzędny wzgląd interesu ogólnego. Taki cel może bowiem przyczynić się do lepszego poinformowania obywateli oraz umożliwienia uczestniczenia w debacie publicznej (wyrok TS z 9.11.2010 r., Volker und Markus Schecke i Eifert, C-92/09 i C‑ 93/09, EU:C:2010:662, pkt 68–71). Jednakże TS wskazał, że w niniejszej sprawie obowiązki w zakresie rejestracji, zgłaszania i jawności przewidziane w PrzU, mają zastosowanie bez rozróżnienia do wszystkich organizacji społeczeństwa obywatelskiego otrzymujących z jakiegokolwiek innego państwa wsparcie finansowe powyżej progów określonych w tej ustawie. Jednakże zdaniem TS cel polegający na zwiększeniu przejrzystości finansowania stowarzyszeń, jakkolwiek by był uzasadniony, nie może usprawiedliwiać przepisów państwa członkowskiego opartych na domniemaniu co do zasady i bez rozróżnienia, że wszelkie wsparcie finansowe przekazywane przez osobę fizyczną lub prawną mającą miejsce zamieszkania lub siedzibę w innym państwie członkowskim lub w państwie trzecim, a także wszystkie organizacje społeczeństwa obywatelskiego otrzymujące takie wsparcie mogą same w sobie stanowić zagrożenie dla politycznych i gospodarczych interesów tego pierwszego państwa oraz dla wolnego od ingerencji funkcjonowania jego instytucji. W związku z tym w niniejszej sprawie TS uznał, że cel polegający na zwiększeniu przejrzystości finansowania stowarzyszeń nie uzasadnia PrzU ze względu na jej treść i cel przepisów. Węgry powołały się również na względy porządku i bezpieczeństwa publicznego, o których mowa w art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE. Przy czym z jednolitej linii orzeczniczej TS wynika, że można się na nie powołać jedynie w obliczu rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społecznych (wyrok TS z 14.3.2000 r., Kościół Scjentologiczny, C-54/99, EU:C:2000:124, pkt 17). A na podstawie przedstawionych danych Trybunał stwierdził, że Węgry opierają PrzU nie na istnieniu rzeczywistego zagrożenia dla podstawowego interesu społecznego, które pozwalałoby na powołanie się na względy porządku i bezpieczeństwa publicznego. W świetle całości powyższych rozważań TS stwierdził, że przyjmując przepisy PrzU Węgry uchybiły zobowiązaniom ciążącym na nich na mocy art. 63 TFUE. Ograniczenie praw uregulowanych w Karcie Trybunał stwierdził, że wprowadzone przez PrzU obowiązki w zakresie zgłaszania i jawności mogą ograniczać zdolność tych stowarzyszeń i fundacji do otrzymywania wsparcia finansowego z innych państw członkowskich lub państw trzecich, zważywszy na odstraszający skutek takich obowiązków oraz przewidziane za niewywiązanie się z nich sankcje. Co więcej, mogą one wzbudzić na Węgrzech ogólny braku zaufania i stygmatyzacji w odniesieniu do takich stowarzyszeń i fundacji. Wobec powyższego, zdaniem TS, przepisy PrzU ograniczają prawo do swobodnego zrzeszania się, chronione w art. 12 ust. 1 Karty. Zdaniem TS obowiązki w zakresie zgłaszania i jawności wynikające z PrzU, ograniczają prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego przewidziane w art. 7 Karty praw podstawowych. Trybunał uznał, że rozpatrywane obowiązki ograniczają również prawo do ochrony danych osobowych zagwarantowane w art. 8 ust. 1 Karty praw podstawowych. Reasumując TS orzekł, że przyjmując przepisy ustawy z 2017 r. o przejrzystości organizacji otrzymujących wsparcie zagraniczne, które nakładają obowiązki w zakresie rejestracji, zgłaszania i jawności na określone kategorie organizacji społeczeństwa obywatelskiego korzystających bezpośrednio lub pośrednio ze wsparcia zagranicznego przekraczającego określony próg i które przewidują możliwość stosowania sankcji wobec organizacji niewywiązujących się z tych obowiązków, Węgry wprowadziły dyskryminujące i nieuzasadnione ograniczenia w odniesieniu do darowizn zagranicznych przekazywanych organizacjom społeczeństwa obywatelskiego, z naruszeniem zobowiązań, które na nich ciążą na mocy art. 63 TFUE oraz art. 7, 8 i 12 Karty. Komentarz Trybunał uznał, że węgierskie przepisy przewidujące dodatkowe obowiązki w zakresie rejestracji, zgłaszania i jawności ciążące na „organizacjach otrzymujących wsparcie zagraniczne” na mocy art. 1 i 2 PrzU, jak również sankcje określone w art. 3 tej ustawy, rozpatrywane jako całość stanowią ograniczenie swobody przepływu kapitału (art. 63 TFUE). Ponadto, ze szczegółowej analizy przeprowadzonej przez Trybunał wynika, że przepisy krajowe, takie jak PrzU, ograniczają również prawa uregulowane w Karcie (zob. art. 7, 8 i 12 Karty). Wyrok TS z 18.6.2020 r., Komisja przeciwko Węgrom (Transparence associative), C-78/18
TS uznał, że przepisy Węgier są nieuzasadnione i dyskryminujące, naruszając m.in. swobodę zrzeszania się oraz prawa do poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych. W rezultacie ograniczają one prawa organizacji społeczeństwa obywatelskiego otrzymujących wsparcie zagraniczne, co stoi w sprzeczności z zobowiązaniami wynikającymi z prawa Unii.