Właściwość organu antymonopolowego do nakładania kar pieniężnych za naruszenia interesów konsumentów
Wyrok SOKIK dotyczący kompetencji organu antymonopolowego do nakładania kar pieniężnych za naruszenia interesów konsumentów stanowi przełom. Prezes UOKIK nałożył karę administracyjną na przedsiębiorcę za wprowadzanie konsumentów w błąd dotyczące cech produktu oraz jego właściwości. SOKIK wyjaśnił, że Prezes UOKIK nie może nakładać kar za naruszenia dotyczące środków spożywczych, co należy do kompetencji inspektora sanitarnego.
Tematyka: wyrok SOKIK, organ antymonopolowy, Prezes UOKIK, kary pieniężne, interesy konsumentów, naruszenia, środki spożywcze, inspektor sanitarny, decyzja administracyjna
Wyrok SOKIK dotyczący kompetencji organu antymonopolowego do nakładania kar pieniężnych za naruszenia interesów konsumentów stanowi przełom. Prezes UOKIK nałożył karę administracyjną na przedsiębiorcę za wprowadzanie konsumentów w błąd dotyczące cech produktu oraz jego właściwości. SOKIK wyjaśnił, że Prezes UOKIK nie może nakładać kar za naruszenia dotyczące środków spożywczych, co należy do kompetencji inspektora sanitarnego.
Wyrok SOKIK dotyczący kompetencji organu antymonopolowego do nakładania kar pieniężnych należy uznać za przełomowy. W wydanym orzeczeniu SOKIK badał, czy Prezes UOKIK może nałożyć karę administracyjną w wydanej decyzji dotyczącej ochrony zbiorowych interesów konsumentów, gdy inny organ jest uprawniony do jej orzeczenia (np. na podstawie PrTelekom). W istocie bowiem dochodzi do podwójnego ukarania przedsiębiorcy. Stan faktyczny Podstawą wydania wyroku było skierowanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 12.10.2017 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z 12.10.2017 r. uznał za praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów działania spółki, polegające na kierowaniu do konsumentów filmów reklamowych dotyczących suplementów diety, które wprowadzały konsumentów w błąd, zarówno co do co do cech produktu, jego przydatności, możliwości i spodziewanych wyników zastosowania produktu oraz korzyści związanych z produktem poprzez sugerowanie i stwarzanie wrażenia, że produkt ten posiada właściwości lecznicze, jak i przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada oraz przez przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom oraz leczenia chorób ludzi. W związku z powyższymi naruszeniami Prezes UOKIK nałożył na przedsiębiorcą karę pieniężną w wysokości ponad 25 mln zł oraz nakazał usunięcie skutków naruszenia zbiorowych interesów konsumentów. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła ukarana spółka, zaskarżając ją w całości. Stanowisko SOKiK SOKIK wyjaśnił, że ustawa z 16.2.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1076 ze zm.; dalej: OchrKonkurU) daje Prezesowi UOKiK ogólną kompetencję do wydawania decyzji w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Ochrona ta realizowana jest wyłącznie w celu ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Następnie odnosząc się do dyspozycji art. 103 ust. 1 pkt 1b ustawy z 25.8.2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.; dalej: BezpŻywnU) wskazał, że kto, nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w przepisach szczegółowych rozporządzeń podlega karze pieniężnej, która zgodnie z art. 104 ust. 1 BezpŻywnU wymierzana jest w drodze decyzji przez właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Przywołując regulacje, zawarte w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1169/2011 z 25.10.2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1924/2006 i (WE) Nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 608/2004 (tekst mający znaczenie dla EOG; Dz.Urz UE L z 2011 r. Nr 304, s. 18; dalej: rozporządzenie Nr 1169/2011) wyjaśnił, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których on nie posiada. Nadto, z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych w prawie Unii mającym zastosowanie do naturalnych wód mineralnych i żywności specjalnego przeznaczenia żywieniowego informacje na temat żywności nie mogą przypisywać jakiemukolwiek środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi bądź też odwoływać się do takich właściwości. Powyższy obowiązek ma również zastosowanie do reklamy i prezentacji środków spożywczych. W konsekwencji orzekł, że przepis art. 103 ust. 1 pkt 1b BezpŻywnU wyłącza spod kompetencji Prezesa UOKiK możliwość nakładania kar pieniężnych za praktyki przeciwko zbiorowym interesom konsumentów, których bezprawność polega na naruszeniu powyższej normy, tym samym w niniejszym przypadku zastosowanie ma zasada „lex specialis derogat legi generali”. SOKiK dodatkowo zaznaczył, że do decyzji nakładającej karę pieniężną obowiązuje wyższy standard ochrony praw przedsiębiorcy ze względu na konieczność zapewnienia skuteczności w polskim porządku prawnym przepisom Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wartości w zakresie w jaki Europejski Trybunał Praw Człowieka przyjmuje gdy dochodzi do wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej, zasady sądowej weryfikacji prawidłowości orzeczenia organu regulacji w tym zakresie, powinny odpowiadać wymogom analogicznym do tych, które obowiązują sad orzekający w sprawie karnej. Jako jedno z powyższych wymagań przywołał zasadę „ne bis in idem”, wyrażoną w art. 4 Protokołu Nr 7 do EKPCz, zgodnie z którą nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa. Odnosząc się do treści decyzji GIS z 28.10.2016 r., dotyczącej odwołania przedsiębiorcy od Decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora sanitarnego z 29.8.2016 r. przedmiotem postępowania było nieprzestrzeganie przepisów w zakresie prezentacji i reklamy telewizyjnej oraz radiowej suplementów diety, orzekł iż nałożona przez Prezesa UOKiK kara stanowi naruszenie przywołanej zasady. SOKiK nie podzielił jednak w całości podniesionego przez przedsiębiorcę zarzutu, w tym w zakresie wniosku, że umorzone powinno być całe postępowanie. SOKiK podniósł, iż uznanie określonego działanie za praktykę naruszająca zbiorowe interesy konsumentów i zakazanie jej stosowania lub stwierdzenie jej zaniechania nie stanowi sankcji quasi karnej, ani nie pokrywa się z kompetencjami innych organów państwowych. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z 28.10.2016 r. ma zatem wpływ wyłącznie w zakresie nakładanych kar pieniężnych i nie stanowi ograniczenia w pozostałym zakresie postępowania prowadzonego przez Prezesa UOKiK. W dalszej części SOKiK podzielił stanowisko organu I instancji uznając, na podstawie art. 5 ust. 1 NieuczPraktRynkU działania przedsiębiorcy za wprowadzające w błąd. W związku z powyższym wskazał, że wprowadzające w błąd działanie może w szczególności dotyczyć cech produktu, a w szczególności jego pochodzenia geograficznego lub handlowego, ilości, jakości, sposobu wykonania, składników, daty produkcji, przydatności, możliwości i spodziewanych wyników zastosowania produktu, wyposażenia dodatkowego, testów i wyników badań lub kontroli przeprowadzanych na produkcie, zezwoleń, nagród lub wyróżnień uzyskanych przez produkt, ryzyka i korzyści związanych z produktem (art. 3 ust. 3 NieuczPraktRynkU). Sugestia, że suplementy diety zapobiegają chorobom i jej leczą stanowi zatem wprowadzenie w błąd co do możliwości i spodziewanych wyników zastosowania produktu, a tym samym narusza przytoczone przepisy. W zakresie zarzutu naruszenia art. 28 OchrKonkurU SOKiK wyjaśnił, że zgodnie z jego dyspozycją, jeżeli w toku postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów zostanie uprawdopodobnione, że został naruszony zakaz, o którym mowa w art. 24 OchrKonkurU, a przedsiębiorca, któremu jest zarzucane naruszenie tego zakazu, zobowiąże się do podjęcia lub zaniechania określonych działań zmierzających do zakończenia naruszenia lub usunięcia jego skutków, Prezes Urzędu może, w drodze decyzji, zobowiązać przedsiębiorcę do wykonania tych zobowiązań. Ponadto także w przypadku, gdy przedsiębiorca zaprzestał naruszania zakazu, o którym mowa w art. 24 OchrKonkurU, i zobowiąże się do usunięcia skutków tego naruszenia, zdanie pierwsze stosuje się odpowiednio. Odwołując się do treści przywołanych przepisów SOKiK wskazał, że użyte w nich słowo „może” oznacza, że jego zastosowanie należy do władzy dyskrecjonalnej Prezesa UOKiK, który może go zastosować w tamach tzw. uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu przedsiębiorca nie wykazał natomiast, że w przedmiotowej sprawie organ przekroczył granice uznania administracyjnego, co skutkowałoby naruszeniem art. 28 OchrKonkurU. Zwrócił również uwagę, że powód kwestionował fakt naruszenia zakazu, o którym mowa w art. 24 OchrKonkurU do końca postępowania administracyjnego, a zatem złożony przez niego wniosek o wydanie decyzji zobowiązującej go do podjęcia określonych działań zmierzających do usunięcia skutków naruszenia, należało traktować jedynie jako element taktyki zmierzającej do uniknięcia skutków naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze SOKIK uchylił pkt V zaskarżonej decyzji - nakładający na przedsiębiorcę karę pieniężną, oddalając odwołanie w pozostałym zakresie jako bezzasadne. Komentarz SOKIK w wyroku z 13.1.2020 r. (XVII AmA 12/18) orzekł, że przepis art. 103 ust. 1 pkt 1b BezpŻywnU wyłącza spod kompetencji Prezesa UOKiK możliwość nakładania kar pieniężnych za praktyki naruszające zbiorowe interesy konsumentów, których bezprawność polega na naruszeniu w zakresie rzetelnego informowania art. 7 rozporządzenia nr 1169/2011. Zagadnienie rozgraniczenia kompetencji organu antymonopolowego i regulatorów branżowych do oceny zachowań przedsiębiorców, a co za tym idzie, możliwości nakładania kar finansowych, stanowił przedmiot rozważań Sądu Najwyższego, który już w uchwale z dnia 7.12.2005 r. (sygn. akt III SZP 3/05) przyznawał, że „niezależna i autonomiczna działalność Prezesa UOKiK oraz Prezesa URTiP może doprowadzić do sprzecznych, a zatem niepożądanych z punktu widzenia społecznego poczucia prawa, skutków. (...) Wywołuje to także zagrożenie, że przedsiębiorca podlegał będzie za te same zachowania podwójnej penalizacji, to jest karom pieniężnym, które może nałożyć tak Prezes UOKiK”. SOKIK przyjął, że organ antymonopolowy nie ma prawa do nałożenia sankcji za niewłaściwe znakowanie środków spożywczych, gdyż kompetencje w tym zakresie ma właściwy wojewódzki inspektor sanitarny, co wynika z art. 103 ust. 1 pkt lb BezpŻywnU. Wyrok Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 13.1.2020 r., XVII AmA 12/18
SOKIK uchylił karę pieniężną nałożoną przez Prezesa UOKIK na przedsiębiorcę za naruszenie interesów konsumentów poprzez wprowadzanie w błąd. Decyzja SOKIK podkreśla rozgraniczenie kompetencji organu antymonopolowego i regulatorów branżowych w zakresie nakładania kar finansowych.