Przesłanki wstrzymania wykonania decyzji zezwalającej na dokonanie koncentracji
Postanowieniem Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 8.4.2021 r. wstrzymano wykonanie decyzji Prezesa UOKiK z 5.2.2021 r. dotyczącej koncentracji PKN Orlen SA nad Polska Press sp. z o.o. Postanowienie to ma istotne znaczenie dla wstrzymywania wykonania decyzji antymonopolowych oraz zapewnienia możliwości wniesienia odwołania w takich sprawach.
Tematyka: Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, postanowienie, wstrzymanie wykonania, decyzja Prezesa UOKiK, koncentracja, PKN Orlen SA, Polska Press sp. z o.o., antymonopolowe, odwołanie
Postanowieniem Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 8.4.2021 r. wstrzymano wykonanie decyzji Prezesa UOKiK z 5.2.2021 r. dotyczącej koncentracji PKN Orlen SA nad Polska Press sp. z o.o. Postanowienie to ma istotne znaczenie dla wstrzymywania wykonania decyzji antymonopolowych oraz zapewnienia możliwości wniesienia odwołania w takich sprawach.
Postanowieniem Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 8.4.2021 r., w sprawie XVII Amo 1/12 - wstrzymano wykonanie decyzji Prezesa UOKiK z 5.2. 2021 r., nr DKK-34/2021. Prezes UOKiK w drodze tej decyzji udzielił zgody na dokonanie koncentracji polegającej na przejęciu przez PKN Orlen SA Kontroli nad Polska Press sp. z o.o. Orzeczenie SOKiK ma istotne znaczenie w zakresie wstrzymania wykonania nieostatecznych decyzji Prezesa UOKiK, odnoszących się do koncentracji na rynku. Uprawnienie stron oraz zainteresowanych podmiotów do wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ma na celu zabezpieczenie wykonania niektórych z możliwych rozstrzygnięć sądu, wydanych wskutek wniesienia odwołania. Stan faktyczny Podstawą wydania postanowienia było skierowanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: SOKIK) przez Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa UOKiK z 5.2.2021 r., Nr DKK-34/2021. Prezes UOKiK w drodze tej decyzji udzielił zgody na dokonanie koncentracji polegającej na przejęciu przez PKN Orlen SA Kontroli nad Polska Press sp. z o.o. Rzecznik Praw Obywatelskich, działając w oparciu o art. 14 pkt 4 ustawy z 15.7.1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 627, dalej: RPOU) w zw. z art. 7 KPC oraz art. 60 KPC zaskarżył powyższą decyzję, wnosząc w 5.3.2021 r., odwołanie do SOKIK. RPO zarzucił naruszenie art. 18 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy z 15.12.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 275, dalej: OchrKonkurU) oraz art. 7 i art. 77 § 1 KPA, a także art. 14 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niewyjaśnienie, czy w wyniku koncentracji na produktowym rynku właściwym, tj. rynku środków społecznego przekazu, w tym prasy, konkurencja nie zostanie istotnie ograniczona. W ocenie Rzecznika nie wyjaśniono, czy w wyniku koncentracji nie dojdzie do niedopuszczalnego ograniczenia wolności prasy i innych środków społecznego przekazu, a w konsekwencji także do naruszenia wolności wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Ponadto RPO korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 479 [30] KPC wniósł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego RPO wniósł bezpośrednio do SOKiK wniosek o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji, w tym ustanowienie zakazu wykonywania przez PKN Orlen SA lub podmioty od niego zależne jakichkolwiek praw udziałowych z udziałów przysługujących PKN Orlen SA w spółce Polska Press Sp. z o.o. w szczególności prawa głosu z udziałów. Stanowisko SOKiK SOKiK na wstępie wskazał, że konsekwencją przyznania RPO prawa do wniesienia odwołaniu od decyzji Prezesa UOKIK jest także, przysługujące każdemu podmiotowi wnoszącemu odwołanie od decyzji administracyjnej, uprawnienie dotyczące żądania wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu przez sąd ochrony konkurencji i konsumentów (art. 47930 KPC). Następnie wyjaśnił, że przepisy nie ograniczają możliwości skorzystania z powyższego uprawnienia, bowiem nie przewidują żadnych przesłanek przedmiotowych do jego wykorzystania. W związku z powyższym kwestia ta uzależniona jest jedynie od okoliczności sprawy, a Sąd posiada dyskrecjonalne uprawnienie do rozstrzygnięcia tej kwestii kierując się jednak ogólnymi zasadami wymiaru Sprawiedliwości obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Ponadto SOKiK przyjął, że dopuszczalne jest dla rozpoznania powyższego wniosku posiłkowe odwołanie się do kryteriów podobnej regulacji zawartej w art. 47963 KPC, zgodnie z którym sąd może wstrzymać wykonanie decyzji organu regulacyjnego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W dalszej kolejności wyjaśnił, że z literalnego brzmienia powyżej powołanego przepisu wynika, że możliwość złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie jest uzależnione od nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, chociaż najczęściej tego typu wnioski są z nim immamentnie związane. Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazał, że pomimo braku opatrzenia decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności PKN Orlen, wobec uwzględnianie jej wniosku w całości, a w konsekwencji braku po jej stronie interesu w jej zaskarżaniu, mogłaby dążyć do wykonania decyzji. Tym samym nieuwzględnienie wniosku RPO mogłoby doprowadzić do wykonania przez PKN Orlen decyzji nieostatecznej, co zasadniczo nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa, szczególnie w sytuacji, gdy ani z przepisu ustawy ani z decyzji organu nie wynika, że wolą ustawodawcy bądź organu antymonopolowego było wykonywanie decyzji nieostatecznej, która to w toku kontroli sądowej może zostać zakwestionowana, a która w razie jej wykonania może wywrzeć niekorzystne skutki dla konkurencji. Zdaniem SOKiK fakt zaskarżenia decyzji wyrażającej zgodę na koncentrację, powinien skutkować także powstrzymaniem się przedsiębiorców od dokonania koncentracji, o ile oczywiście zostanie złożony wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Przyjęcie więc literalnej wykładni art. 97 OchrKonkurU, według której koncentracja, z chwilą wydania zgody przez organ, nie może zostać wstrzymana w żadnych okolicznościach, w szczególności także w sytuacji zaskarżenia decyzji wyrażającej zgodę na koncentrację, wyłączałoby w istocie kompetencję Sądu UOKiK do rozstrzygania sprawy wywołanej wniesieniem odwołania od decyzji, lub czyniłoby ją co najmniej bezskuteczną. Następnie Sąd wyjaśnił, że w powołanym przepisie chodzi o to, aby nie nastąpiły negatywne skutki rynkowe wynikające z koncentracji dokonanej przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponadto wskazał, że powyższa zasada winna mieć zastosowanie zarówno do rozstrzygnięcia organu jak i rozstrzygnięcia Sądu, wydawanych wskutek zaskarżenia decyzji. W ocenie SOKiK przyjęcie odmiennej wykładni, ograniczającej zastosowanie tej zasady tylko do etapu postępowania administracyjnego, mogłoby prowadzić w istocie do niemożności wykonania niektórych z możliwych rozstrzygnięć sądu przewidzianych w art 47931a KPC tj. wyroku zmieniającego decyzję i zakazującego dokonania koncentracji, lub uchylającego decyzję. Przy czym, odnosząc się do treści art. 479 31a § 1 i 3 KPC Sąd wskazał, że na obecnym etapie postępowania nie można wykluczyć żadnego z przewidzianych w tym przepisie rozstrzygnięć Sądu, łącznie także z oddaleniem odwołania. Zatem faktyczne dokonanie koncentracji na obecnym etapie postępowania udaremniłoby ewentualne wykonanie wyroku, o ile prowadziłby on do odmowy zgody na dokonanie koncentracji lub co najmniej do ponownego rozpoznania wniosku o zgodę na koncentrację. Ponadto SOKiK podkreślił, że instytucja kontroli koncentracji przedsiębiorców ma bezwzględnie prewencyjny charakter i musi on być zagwarantowany także na etapie trwania postępowania sądowego, w razie wniesienia odwołania od decyzji wyrażającej zgodę na koncentrację. Jako oczywiste uznał, że o ile czynność prawna, na podstawie której koncentracja miała nastąpić, zostałaby dokonana przed wydaniem orzeczenia wstrzymującego wykonanie decyzji, to przedsiębiorcy mający zamiar dokonać koncentracji winni powstrzymać się od jej wykonywania, a w konsekwencji w sytuacji przejęcia kontroli poprzez nabycie 100% udziałów w kapitale zakładowym przejmowanego przedsiębiorcy, powinni powstrzymać się od wykonywania jakichkolwiek praw udziałowych z nabytych udziałów w kapitale zakładowym. Tylko taka wykładnia przepisów i zastosowanie się do niej przez przedsiębiorcę dokonującego koncentracji pozwoli na rzeczywistą realizację prawa stron do sądu, w szczególności dokonania oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przez niezawisły sąd. Następnie, odnosząc się do stanowiska zainteresowanego PKN ORLEN, wyjaśnił że uprawnienia przewidziane dla Prezesa UOKiK w art. 21 OchrKonkurU, w szczególności przewidziane w niej środki restytucyjne nie odnoszą się do sytuacji, w której to Sąd ewentualnie uchyla lub zmienia decyzję organu, ale do sytuacji gdy decyzja była wykonywana jako prawomocna. Powołany przepis dotyczy sytuacji, w których to Prezes UOKiK uchyla swoją własną decyzję o wyrażeniu zgody na koncentrację, a nie sytuacji, w których do uchylenia decyzji Prezesa UOKiK dochodzi w wyniku orzeczenia Sądu. Za błędną ocenił również wykładnię zainteresowanego w zakresie art. 81 ust 3 OchrKonkurU, z którego treści wywodzi on przedwczesność wniosku RPO. SOKiK wyjaśnił, że przepis ten wprawdzie wprowadza możliwość uwzględnienia przez organ odwołania w ramach tzw. autokontroli, niemniej jednak nie pozbawia to wnoszącego odwołanie złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż żaden przepis ustawy nie uzależnia możliwości rozpoznania wniosku od upływu terminu, w jakim organ musi przedstawić odwołanie SOKIK, a tym samym upływu terminu na dokonane autokontroli. Ponadto wskazał, że uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji nie zamyka organowi możliwości wydania nowej decyzji w ramach autokontroli. Skutkiem jednak decyzji organu uwzględniającej odwołanie będzie upadek postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, skoro decyzja, do której odnosić się będzie postanowienie o wstrzymaniu decyzji przestanie istnieć. Mając powyższe na uwadze Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 47930 § 1 KPC wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Komentarz SOKIK postanowieniem z 8.4.2021 r., XVII Amo 1/21 wstrzymał wykonanie decyzji Prezesa UOKiK z 5.2.2021 r., udzielającej zgodę na dokonanie koncentracji polegającej na przejęciu przez PKN Orlen SA kontroli nad Polska Press sp. z o.o. do czasu rozstrzygnięcia sprawy, zainicjowanej wniesieniem odwołana od powyższej decyzji przez RPO. Sąd wydając postanowienie nie odniósł się do kwestii merytorycznych dotyczących zasadności odwołania. Postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji jest wydawane wówczas, gdy sąd uzna, że jest to uzasadnione. W postanowieniu sąd uznał, że do czasu rozstrzygnięcia odwołania przez SOKIK strony transakcji muszą wstrzymać się z wykonaniem zaskarżonej decyzji Prezesa UOKiK z uwagi na niebezpieczeństwo, że wykonywanie zaskarżonej decyzji może wywołać niemożliwe do odwrócenia negatywne skutki dla konkurencji, które mogą wystąpić w czasie trwania postępowania sądowego. Wstrzymanie wykonania decyzji uznał za niezbędne dla zagwarantowania egzekwowania prawa ochrony konkurencji. Postanowienie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 8.4.2021 r., XVII Amo 1/12
Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów postanowił wstrzymać wykonanie decyzji Prezesa UOKiK do czasu rozstrzygnięcia sprawy, zainicjowanej wniesieniem odwołania. Decyzja ta została podjęta w celu zapobieżenia ewentualnym negatywnym skutkom dla konkurencji wynikającym z wykonania decyzji przed ostatecznym rozstrzygnięciem.