Wójt może być pełnomocnikiem przedsiębiorcy do czynności technicznych i formalnych

Pełnomocnictwo udzielone przez przedsiębiorcę skarżącemu wójtowi dotyczyło jedynie czynności o charakterze technicznym i formalnym, nie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Sprawa dotyczyła wygaśnięcia mandatu wójta, która została uchylona przez WSA w Gdańsku. Zarządzenie wskazywało na naruszenie przepisów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Tematyka: pełnomocnictwo, przedsiębiorca, wójt, działalność gospodarcza, wygaśnięcie mandatu, zakaz prowadzenia działalności, WSA Gdańsk, zarządzenie zastępcze, skarga, interpretacja przepisów, wyrok sądu

Pełnomocnictwo udzielone przez przedsiębiorcę skarżącemu wójtowi dotyczyło jedynie czynności
o charakterze technicznym, formalnym, które nie może być utożsamiane z pełnomocnictwem do prowadzenia
działalności gospodarczej. Nie daje to zatem podstaw do przyjęcia, że mandat wygasł.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał sprawę ze skarg R.Z. i Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody w przedmiocie
wygaśnięcia mandatu wójta i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.
W uzasadnieniu zarządzenia Wojewoda, wskazując na treść przepisów art. 4 pkt 6 w zw. z art. 2 pkt 6 ustawy
z 21.8.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j.
Dz.U. z 2019 r. poz. 2399, dalej: OgrDziałGospU), stwierdził, że wybrany na Wójta Gminy R.Z. pełniąc swą funkcję
został wpisany jako pełnomocnik przedsiębiorcy H.Z., która prowadzi działalność gospodarczą od 1.6.2017 r. Jako
datę publikacji informacji o pełnomocniku R.Z. wskazano 21.5.2019 r. Pełnomocnictwo obejmowało następujące
czynności: zmianę wpisu, wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, wpis informacji
o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej, wniosek o wykreślenie wpisu z CEIDG, prowadzenie spraw za
pośrednictwem punktu kontaktowego. 1.10.2019 r. prowadzona przez H.Z. działalność gospodarcza została
zawieszona, a 16.6.2020 r. została wznowiona. Wnioskiem z 30.6.2020 r. przedsiębiorca wniósł o wykreślenie
pełnomocnika R.Z. z CEIDG, w związku z czym zakończono publikację informacji o pełnomocniku. Według aktualnej
informacji uzyskanej z CEIDG, od 21.9.2020 r. działalność gospodarcza H.Z. jest zawieszona. R.Z. jako pełnomocnik
dokonywał czynności w imieniu swojej mocodawczyni, dwukrotnie: 30.9.2019 r. na prośbę przedsiębiorcy wnosił
o zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej, a 17.6.2020 r. wnioskował o wznowienie tej działalności.
Wojewoda stwierdził, że wybrany w wyborach samorządowych na Wójta Gminy R.Z. jednocześnie pełnił funkcję
pełnomocnika w firmie przedsiębiorcy H.Z. Prowadzący działalność gospodarczą przedsiębiorca ustanawiając R.Z.
swoim pełnomocnikiem wskazał jednocześnie zakres tego pełnomocnictwa, a pełnomocnik był aktywny
i reprezentował przedsiębiorcę w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.
Zdaniem organu nadzoru Wójt Gminy R.Z. naruszył zakaz, o którym mowa w art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU przez osoby
pełniące funkcje publiczne, zgodnie z którym wójt nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek
lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem
w prowadzeniu takiej działalności. Powyższe zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 OgrDziałGospU powoduje wygaśnięcie jego
mandatu.
W związku z tym, że Rada Gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 492 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy
z 5.1.2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1319), nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia
mandatu Wójta Gminy R. Z., jak również wezwana, nie podjęła wymaganej prawem uchwały w tym przedmiocie,
Wojewoda, działając zgodnie z przepisem art. 98a ust. 2 ustawy z 8.3.1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.
z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: SamGminU) po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji
o konieczności wydania zarządzenia zastępczego, uznał wydanie zarządzenia zastępczego stwierdzającego
wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy R.Z. za uzasadnione i konieczne.
Skargi
R.Z. oraz Gmina wnieśli do WSA w Gdańsku jednobrzmiące skargi na opisane wyżej zarządzenie zastępcze
Wojewody.
W uzasadnieniu skarg skarżący argumentowali, że OgrDziałGospU nie zakazuje wójtowi bycia jakimkolwiek
pełnomocnikiem przedsiębiorcy. Jeżeli zatem udzielone wójtowi przez przedsiębiorcę pełnomocnictwo
(upoważnienie) nie obejmuje czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, to brak jest podstaw
do jego kwestionowania w kontekście naruszenia przepisów ustawy.
Stanowisko WSA w Gdańsku
Sąd ocenił skargi jako zasadne.

Zgodnie z art. 2 pkt 6 OgrDziałGospU, określa ona ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez
wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), zastępców wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), skarbników gmin,
sekretarzy gmin, kierowników jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członków organów
zarządzających gminnymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta
(burmistrza, prezydenta miasta).
W myśl art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU, osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia
funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą: prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub
wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem
w prowadzeniu takiej działalności; nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej
i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego, a także pełnienia funkcji członka zarządu na podstawie
umowy o świadczenie usług zarządzania, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 9.6.2016 r. o zasadach
kształtowania wynagrodzeń osób kierujących niektórymi spółkami (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1885; dalej:
WynOsKierSpółkU19).
Naruszenie zakazów, o których mowa w art. 4 WynOsKierSpółkU19, przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza,
prezydenta miasta) powoduje wygaśnięcie ich mandatu (art. 5 ust. 1 pkt 3 WynOsKierSpółkU19).
Celem takiego unormowania, ustanawiającego wskazane wyżej zakazy, było wprowadzenie gwarancji,
zapewniających sprawowanie przez osoby pełniące funkcję wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mandatu w sposób
uczciwy i wykluczający wykorzystywanie go dla własnych korzyści.
Z treści wyroku TK z 13.3.2007 r., K 8/07,
wynika, że wygaśnięcie mandatu wkracza w materię chronioną
konstytucyjnie, jaką jest czynne i bierne prawo wyborcze. Czynne prawo wyborcze unormowane jest jako „prawo
wybierania”, odnoszące się do wszystkich postaci wyborów, niezależnie od szczebla (parlamentarne, samorządowe),
czy charakteru oraz struktury wyłonionych w ten sposób reprezentantów/organów. Bierne prawo wyborcze ma
konstytucyjną genezę w ustrojowej zasadzie ludowładztwa, zgodnie z którą Naród sprawuje władzę przez swoich
przedstawicieli lub bezpośrednio. Wygaśnięcie mandatu zatem dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa
wyborczego, bowiem wyniki przeprowadzonych wyborów ulegają przekreśleniu w aspekcie czynnym i biernym. Tym
samym ulega przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich.
NSA w uzasadnieniu wyroku z 14.9.2016 r., II OSK 1820/16,
wskazał, że uwzględniając stanowisko TK
należy mieć na względzie, że sankcja utraty mandatu radnego, pochodzącego z wyboru, ingerująca w wolę
powszechną, musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości
przesłanek wynikających z normy prawa materialnego, nakazujących wygaszenie takiego mandatu.
Stanowisko powyższe należy odnieść też do utraty mandatu wójta.
W niniejszej sprawie sporne było, czy spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU, powodujące
wygaśnięcie mandatu wójta.
Wojewoda w uzasadnieniu wydanego zarządzenia zastępczego wskazał, że nie jest wymagane, by pełnomocnik
podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu taką działalnością,
bowiem wystarczający jest fakt, że jest takiego podmiotu pełnomocnikiem. Ustawodawca nie określił bowiem rodzaju
pełnomocnictwa.
Z kolei skarżący wywodzili, że skarżący R.Z. nie był pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej,
bowiem udzielone upoważnienie dotyczyło jedynie czynności technicznych. Pełnomocnictwo dotyczące prowadzenia
działalności gospodarczej dotyczyć musi natomiast uprawnienia pełnomocnika do dokonywania w imieniu
mocodawcy czynności polegających na nabywaniu praw, zaciąganiu zobowiązań czy dokonywania innych czynności,
immanentnie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Sąd przychylił się do ww. argumentacji.
W art. 4 pkt 6 OgrDziałGospU użyto sformułowania, że osoby wymienione w art. 1 i 2 nie mogą być
pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej, nie zaś, że nie mogą być pełnomocnikiem osoby
prowadzącej działalność gospodarczą.
Działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób
ciągły. Prowadzenie działalności gospodarczej polega na wykonywaniu czynności mieszczących się w ustawowej
definicji działalności gospodarczej, czyli przede wszystkim czynności związanych z działalnością zarobkową.
Nie było kwestionowane, że R.Z. został wpisany do CEIDG jako pełnomocnik matki H.Z., prowadzącej działalność
gospodarczą.

Pełnomocnictwo udzielone skarżącemu R.Z. dotyczyło zmiany wpisu w CEIDG, wpisu informacji w CEIDG
o zawieszeniu i wznowieniu działalności gospodarczej, wniosek o wykreślenie wpisu w CEIDG, prowadzenia spraw
za pośrednictwem punktu kontaktowego.
Nie można zatem uznać, by skarżący R.Z. był umocowany przez swoją matkę do wykonywania w jej imieniu
czynności prawnych i faktycznych, związanych z przysporzeniem jej zysku, jako osobie prowadzącej we własnym
imieniu i w sposób ciągły zorganizowaną działalność zarobkową.
Należy w tej sytuacji podzielić zarzuty obu skarg, że pełnomocnictwo udzielone skarżącemu dotyczyło jedynie
czynności o charakterze technicznym, formalnym, które nie może być utożsamiane z pełnomocnictwem do
prowadzenia działalności gospodarczej.

Komentarz
Omawiane przepisy wprowadzające zakazy w działalności wójta, burmistrza czy prezydenta miasta wskazują na
bycie „pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności.” Nie jest to pojęcie równoznaczne z pojęciem: „pełnomocnik
przedsiębiorcy.” Ustawodawca wyraźnie powiązał zakaz łączenia funkcji z faktem prowadzenia działalności. Jeżeli
pełnomocnictwo udzielone przez przedsiębiorcę dotyczy jedynie wybranych czynności i to o charakterze
technicznych lub formalnym, to nie można uznać, że jest to udział w prowadzeniu działalności gospodarczej. Nie jest
to zatem podstawą przyjęcia, że mandat wójta wygasł.

Wyrok WSA w Gdańsku z 28.4.2021 r., III SA/Gd 186/21

Sąd uznał skargi R.Z. i Gminy na zarządzenie zastępcze Wojewody za zasadne, argumentując, że udzielone pełnomocnictwo wójta nie obejmowało czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wyrok WSA w Gdańsku z 28.4.2021 r., III SA/Gd 186/21 potwierdzał tę interpretację przepisów.