Zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej z udziałem ekspertów

Przewidziana w prawie krajowym możliwość udziału ekspertów reprezentujących środowisko gospodarcze w procedurze wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej budzi kontrowersje pod kątem zgodności z dyrektywą 2006/123/WE. Trybunał Sprawiedliwości UE podjął decyzję w sprawie francuskich organów kolegialnych, wskazując na niezgodność składu tych organów z postanowieniami traktatów i dyrektywy. Wyrok TSUE precyzuje zakaz uczestnictwa konkurencyjnych podmiotów w procedurze udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności handlowej, nawet jeśli ci eksperci nie biorą udziału w głosowaniu.

Tematyka: zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, ekspert reprezentujący, skład organu kolegialnego, dyrektywa 2006/123/WE, TSUE, swoboda przedsiębiorczości, konkurencja

Przewidziana w prawie krajowym możliwość udziału ekspertów reprezentujących środowisko gospodarcze w procedurze wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej budzi kontrowersje pod kątem zgodności z dyrektywą 2006/123/WE. Trybunał Sprawiedliwości UE podjął decyzję w sprawie francuskich organów kolegialnych, wskazując na niezgodność składu tych organów z postanowieniami traktatów i dyrektywy. Wyrok TSUE precyzuje zakaz uczestnictwa konkurencyjnych podmiotów w procedurze udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności handlowej, nawet jeśli ci eksperci nie biorą udziału w głosowaniu.

Przewidziana w prawie krajowym możliwość udziału w organie, uczestniczącym w procedurze wydawania
zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, przez ekspertów reprezentujących środowisko
gospodarcze, narusza dyrektywę 2006/123/WE. Dotyczy to również sytuacji, w której ten organ jedynie
wydaje opinię w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie danej działalności, a jego członkowie nie
biorą udziału w głosowaniu w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia.
Stan faktyczny
CDAC są francuskimi organami kolegialnymi, które podejmują decyzje – w szczególności w przedmiocie wniosków
o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności handlowej w odniesieniu do projektów utworzenia lub rozbudowy
sklepów detalicznych lub kompleksów handlowych, których powierzchnia sprzedaży przekracza 1000 m². Zgodnie
z francuskim Kodeksem handlowym w skład CDAC wchodzą w szczególności eksperci reprezentujący środowisko
ekonomiczne, powołani przez izbę handlowo-przemysłową, izbę rzemieślniczą oraz izbę rolniczą.
Przed francuskim sądem podniesiono, że te przepisy, określające skład CDAC, są niezgodne z art. 49 Traktatu
o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864; dalej: TFUE) oraz z art. 14 pkt 6 dyrektywy
2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 12.12.2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (Dz.Urz. UE
L z 2006 r. Nr 376, s. 36; dalej: dyrektywa 2006/123/WE).
Stanowisko TSUE
Trybunał wskazał, że art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE należy interpretować z uwzględnieniem nie tylko treści
tego przepisu, lecz także kontekstu, w jaki wpisuje się ten przepis, oraz celów regulacji, której stanowi on
część (wyrok TSUE z 6.10.2020 r., C‑ 181/19, Jobcenter Krefeld, 
).
Z treści art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE wynika, że państwa członkowskie nie uzależniają możliwości
podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej na ich terytorium od bezpośredniego lub
pośredniego uczestnictwa podmiotów konkurujących, w tym organów konsultacyjnych, w procedurze
udzielania zezwoleń lub wydawania innych decyzji przez właściwe organy. Przepis ten przewiduje jednak dwa
wyjątki, a mianowicie, po pierwsze, uczestnictwo zrzeszeń i stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji
działających jako właściwe organy, a po drugie, zasięganie opinii organizacji takich jak izby handlowe. Ten ostatni
wyjątek nie ma jednak zastosowania w przypadkach, gdy podmioty te podejmują działania w kwestiach dotyczących
indywidualnych wniosków o wydanie zezwolenia. W ocenie TSUE z treści art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE
wynika, że przewidziany w nim zakaz został sformułowany w sposób szeroki i może obejmować każdego
rodzaju uczestnictwo, z wyjątkiem zrzeszeń i stowarzyszeń zawodowych lub innych organizacji działających
jako właściwe organy, i to zarówno bezpośrednie, jak i pośrednie, w tym w organach konsultacyjnych, podmiotów
konkurujących z wnioskodawcą ubiegającym się o zezwolenie na prowadzenie działalności handlowej w sytuacji, gdy
chodzi o wydanie takiego zezwolenia.
Swoboda przedsiębiorczości
Co do kontekstu, w jaki wpisuje się art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE, Trybunał jeszcze przed wejściem w życie
dyrektywy 2006/123/WE orzekł w przedmiocie zgodności z postanowieniami TWE dotyczącymi swobody
przedsiębiorczości przepisów krajowych przewidujących obecność konkurentów wnioskodawcy ubiegającego się
o zezwolenie na prowadzenie działalności handlowej w składzie organu kolegialnego właściwego do wydania takiego
zezwolenia. W pkt 39 wyroku z 15.1.2002 r., C‑ 439/99, Komisja/Włochy, Trybunał orzekł, że przepisy prawa
włoskiego uzależniające organizację targów od uczestnictwa, choćby w charakterze doradczym, organizacji
złożonych z podmiotów prowadzących tę działalność, które są już obecne na danym terytorium lub reprezentują owe
podmioty, polegającego na uznawaniu i wydawaniu zatwierdzenia przez podmiot organizacyjny, stanowią
ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług. Ponadto, w wyroku z 24.3.2011 r.,
C‑ 400/08, Komisja/Hiszpania, 
 – Trybunał orzekł – w ramach badania ewentualnego uzasadnienia
naruszenia swobody przedsiębiorczości ustanowionego w rozpatrywanym uregulowaniu krajowym – że utworzenie
komisji złożonej w szczególności z przedstawicieli sektora handlowego, której zadaniem jest sporządzenie
sprawozdania przed wydaniem decyzji o wydaniu lub odmowie wydania zezwolenia, nie może służyć osiągnięciu
celów zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony konsumentów. Jedynym interesem
sektorowym reprezentowanym w tej komisji był bowiem interes istniejącego już handlu lokalnego, a w konsekwencji
potencjalnych konkurentów wnioskodawcy ubiegającego się o zezwolenie na prowadzenie działalności handlowej.



Dokonując wykładni art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE w świetle jej celów, TSUE wskazał, że zgodnie z motywem
12 dyrektywy 2006/123/WE ma ona na celu ustanowienie ram prawnych dla zapewnienia swobody
przedsiębiorczości i swobody przepływu usług między państwami członkowskimi.
W konsekwencji w ocenie TSUE z powyższej wykładni art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE wynika, że zakaz
przewidziany w tym przepisie obejmuje zarówno potencjalnych konkurentów wnioskodawcy ubiegającego się
o zezwolenie na prowadzenie działalności handlowej, jak i konkurujące z nim podmioty lub przedstawicieli takich
konkurentów, którzy nie uczestnicząc bezpośrednio w głosowaniu nad wnioskiem o wydanie zezwolenia, wchodzą
w skład właściwego w tym zakresie organu zbiorowego i z tego tytułu biorą udział w procesie wydawania owego
zezwolenia.
Ponadto w przeciwieństwie do innych przepisów dyrektywy 2006/123/WE wymogi wymienione w art. 14 dyrektywy
2006/123/WE nie mogą być uzasadnione (wyrok TSUE z 16.6.2015 r., C‑ 593/13, Rina Services i in., 
).
W ocenie TSUE przyznanie bowiem, że „wymogi zakazane” na podstawie art. 14 dyrektywy 2006/123/WE mogą być
przedmiotem uzasadnienia na gruncie prawa pierwotnego, pozbawiałoby ten przepis wszelkiej skuteczności (effet
utile), podważając definitywnie dokonaną w nim zamierzoną harmonizację (wyrok Rina Services i in., pkt 37). Wynika
z tego, że zakaz przewidziany w art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE sprzeciwia się w szczególności temu, aby
decyzja o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności handlowej była podejmowana po przedstawieniu przez
ekspertów reprezentujących środowisko gospodarcze na danym obszarze oddziaływania handlowego sytuacji tego
środowiska gospodarczego oraz wpływu danego projektu na to środowisko. W szczególności w zakresie, w jakim owi
eksperci mogliby być zaangażowani, przynajmniej pośrednio, w procedurę udzielania zezwoleń na prowadzenie
działalności handlowej, ich działalność można uznać za uczestnictwo „w procedurze udzielenia zezwolenia”
w rozumieniu art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE.
Eksperci – potencjalni konkurenci
Ponadto TSUE stwierdził, że eksperci reprezentujący środowisko gospodarcze na danym obszarze oddziaływania
handlowego mogą w szczególności urzeczywistniać interesy aktualnych lub potencjalnych konkurentów
wnioskodawcy ubiegającego się o zezwolenie na prowadzenie działalności handlowej, o ile owi konkurenci
uczestniczą w wyznaczeniu tych ekspertów. Trybunał wskazał, że ustalenie powyższego należy do sądu
odsyłającego. W tych okolicznościach TSUE stwierdził, że ci eksperci mogą być co najmniej przedstawicielami
aktualnych lub potencjalnych konkurentów wnioskodawcy ubiegającego się o zezwolenie na prowadzenie
działalności handlowej i że w konsekwencji rola przyznana im w procedurze udzielania zezwolenia może wchodzić
w zakres pojęcia „bezpośredniego lub pośredniego uczestnictwa konkurencyjnych podmiotów gospodarczych”
w rozumieniu art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE.
Reasumując TSUE orzekł, że art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE należy interpretować w ten sposób, iż stoi
on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidującemu obecność w organie kolegialnym właściwym
do wydania opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności handlowej ekspertów
reprezentujących środowisko gospodarcze na danym obszarze oddziaływania handlowego, nawet jeśli nie
biorą udziału w głosowaniu w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia i ich rola ogranicza się do
przedstawienia sytuacji owego środowiska gospodarczego i wpływu danego projektu na to środowisko, o ile
aktualni lub potencjalni konkurenci wnioskodawcy uczestniczą w wyznaczeniu tych ekspertów.

Komentarz
Prezentowany wyrok pomimo, że wprost dotyczy regulacji francuskich, powinien być stosowany celem interpretacji
polskich przepisów dotyczących składów organów udzielających koncesji lub zezwolenia.
Trybunał dokonał w niniejszym wyroku szczegółowej wykładni językowej, systemowej i celowościowej art. 14 pkt 6
dyrektywy 2006/123/WE. Przepis ten wprowadza zakaz bezpośredniego lub pośredniego uczestnictwa
konkurencyjnych podmiotów, w tym w organach konsultacyjnych, w procedurze udzielania zezwoleń na prowadzenie
działalności usługowej w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2006/123/WE. A precyzyjnie Trybunał odniósł się do możliwości
uczestnictwa w organie, udzielającym zezwolenia na prowadzenie różnego rodzaju działalności gospodarczej,
ekspertów reprezentujących środowisko gospodarcze. Eksperci ci mogą bezpośrednio lub pośrednio wchodzić
w skład konkurujących z wnioskodawcą ubiegającym się o zezwolenie przedsiębiorców lub ich reprezentować.
Zdaniem TSUE mają oni wpływ na proces decyzyjny wywierany przez konkurentów wnioskodawcy ubiegającego się
o zezwolenie na prowadzenie działalności handlowej – nawet jeśli nie biorą oni udziału w głosowaniu nad wnioskiem
o wydanie zezwolenia. W uzasadnieniu niniejszego wyroku TSUE uznał, że może to utrudniać lub czynić mniej
atrakcyjnym wykonywanie unijnych swobód: przedsiębiorczości oraz świadczenia usług. A mianowicie Trybunał
wskazywał, że ci konkurenci mogliby próbować opóźniać przyjmowanie niezbędnych decyzji, zachęcać do
wprowadzania nadmiernych ograniczeń lub uzyskiwać istotne informacje związane z konkurencją.

Wyrok TSUE z 15.7.2021 r., C-325/20, 








Wyrok TSUE z 15.7.2021 r., C-325/20, stanowi istotne wyjaśnienie dotyczące interpretacji art. 14 pkt 6 dyrektywy 2006/123/WE. Decyzja ta ma istotne implikacje dla państw członkowskich dotyczące swobody przedsiębiorczości i swobody przepływu usług. Konkluzje Trybunału wskazują na konieczność dostosowania krajowych przepisów do wymogów unijnych.