Sankcje administracyjne o charakterze karnym wobec członków zarządu
Trybunał przyjął, że państwa członkowskie mogą uznać moc wiążącą decyzji stwierdzającej popełnienie naruszenia przepisów dotyczących obowiązkowych ofert przejęcia przez osoby z zarządu, również w kontekście nakładania sankcji administracyjnych. Konieczne jest zapewnienie praw podstawowych osobom takim jak prawo do obrony, milczenia oraz domniemanie niewinności. Artykuły 4 i 17 dyrektywy 2004/25/WE nakładają na państwa członkowskie obowiązek określenia sankcji za naruszenia i zapewnienia ich skuteczności i proporcjonalności.
Tematyka: TSUE, sankcje administracyjne, członkowie zarządu, dyrektywa 2004/25/WE, prawo do obrony, proporcjonalność, Karta praw podstawowych, postępowanie karno-administracyjne
Trybunał przyjął, że państwa członkowskie mogą uznać moc wiążącą decyzji stwierdzającej popełnienie naruszenia przepisów dotyczących obowiązkowych ofert przejęcia przez osoby z zarządu, również w kontekście nakładania sankcji administracyjnych. Konieczne jest zapewnienie praw podstawowych osobom takim jak prawo do obrony, milczenia oraz domniemanie niewinności. Artykuły 4 i 17 dyrektywy 2004/25/WE nakładają na państwa członkowskie obowiązek określenia sankcji za naruszenia i zapewnienia ich skuteczności i proporcjonalności.
Trybunał przyjął, że państwa członkowskie mogą uznać moc wiążącą decyzji stwierdzającej popełnienie naruszenia przepisów dotyczących obowiązkowych ofert przejęcia przez dane osoby, również w kolejnym postępowaniu mającym na celu wymierzenie tym osobom sankcji administracyjnej. Jednakże w ramach tych postępowań te osoby muszą mieć prawo powołać się na swoje prawa podstawowe, zagwarantowane w KPP, w tym m.in. prawo do obrony, prawo do milczenia, domniemanie niewinności, prawo do skutecznego środka prawnego. Stan faktyczny W pierwszym postępowaniu wszczętym przez austriacką Komisję do spraw publicznych ofert przejęcia (dalej: Komisja) wydano decyzję ustalającą okoliczności faktyczne naruszenia przepisów dotyczących obowiązkowych ofert przejęcia. Zgodnie z austriackimi przepisami proceduralnymi, gdy decyzja stwierdzająca naruszenie już się uprawomocni, wiąże nie tylko organ, który ją wydał, lecz także inne organy administracji i sądy mające orzec w innych postępowaniach w przedmiocie tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, pod warunkiem istnienia tożsamości zainteresowanych stron. Drugie postępowanie karno-administracyjne wszczęte przez Komisję dotyczyło nałożenia sankcji administracyjnych na m.in. na osoby będące członkami zarządów spółek będących stronami pierwszego postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia. Sąd odsyłający powziął wątpliwość, czy istniała tożsamość stron w tych dwóch postępowaniach, ponieważ niektóre osoby fizyczne nie uczestniczyły w charakterze „stron” w postępowaniu w sprawie stwierdzenia naruszenia, lecz działały jedynie jako przedstawiciele spółek na które nałożono sankcje. Taki status „strony” dla tych osób istniał dopiero w toku postępowania karno-administracyjnego. Niemniej Komisja uznała istnienie „rozszerzonej mocy wiążącej” ww. decyzji również w odniesieniu do tych osób. Stanowisko TSUE Organ nadzoru Trybunał przypomniał, że w art. 4 ust. 1 w zw. z motywem 5 dyrektywy 2004/25/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 21.4.2004 r. w sprawie ofert przejęcia (Dz.Urz. UE L z 2004 r. Nr 142, s. 12 ze zm.; dalej: dyrektywa 2004/25/WE) nakazano państwom członkowskim wyznaczenie właściwego organu lub organów w celu sprawowania nadzoru nad daną ofertą w odniesieniu do przepisów przyjętych zgodnie z tą dyrektywą. Trybunał wskazał, że decyzje tego organu powinny być poddawane kontroli niezależnego s ądu. Na podstawie art. 17 dyrektywy 2004/25/WE państwa członkowskie powinny określić sankcje mające zastosowanie do naruszeń środków krajowych przyjętych zgodnie z tą dyrektywą oraz podjęcie wszelkich niezbędnych kroków dla zapewnienia ich stosowania, uściślając, że ustanowione w ten sposób sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Prawomocna decyzja Trybunał zaznaczył, że w dyrektywie 2004/25/WE nie przewidziano przepisów regulujących strukturę lub przebieg postępowań prowadzonych przez właściwe organy w wypadku naruszeń przepisów dotyczących obowiązkowych publicznych ofert przejęcia ani przepisów regulujących skutki, jakie prawomocne decyzje administracyjne przyjęte na podstawie tej dyrektywy wywołują w ramach późniejszych postępowań. W konsekwencji TSUE stwierdził, że z zastrzeżeniem zasady równoważności oraz skuteczności, dyrektywa 2004/25/WE nie stoi na przeszkodzie, jako taka, ustanowieniu przez państwa członkowskie postępowania administracyjnego mającego na celu zagwarantowanie prawidłowego stosowania przepisów prawa materialnego przewidzianych w tej dyrektywie, dotyczących publicznych ofert przejęcia. Ponadto, dyrektywa 2004/25/WE nie stoi na przeszkodzie, co do zasady, praktyce właściwych organów państw członkowskich nadającej moc wiążącą prawomocnym decyzjom administracyjnym w ramach późniejszych postępowań. Niemniej TSUE zaznaczył, że każde postępowanie krajowe prowadzone w ramach dyrektywy 2004/25/WE powinno być zgodne z prawami zagwarantowanymi zainteresowanym stronom w prawie UE, a w szczególności w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7.12.2000 r. (2012/C 326/02) (Dz.Urz. UE C z 2012 r. Nr 326, s. 391; dalej: KPP) (wyrok TSUE z 5.12.2017 r., C-42/17, M.A.S. i M.B., ). Status strony postępowania Co do sytuacji, w której postępowanie karno-administracyjne dotyczy osób, które były już stronami postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia leżącego u podstaw przyjęcia tej decyzji – aby zapewnić skuteczność postępowań administracyjnych prowadzonych przez właściwe organy i zmierzających do ustalenia oraz sankcjonowania braku przestrzegania przepisów prawa Unii dotyczących obowiązkowych publicznych ofert przejęcia, TSUE stwierdził, że państwa członkowskie mogą uznać moc wiążącą decyzji stwierdzającej popełnienie naruszenia przez dane osoby obejmującą późniejsze postępowanie mające na celu wymierzenie tym osobom sankcji administracyjnej ze względu na popełnienie tego naruszenia. Zdaniem TSUE odmienne konsekwencje ma sytuacja, w której postępowanie karno-administracyjne dotyczy osób fizycznych, które, nie będąc stronami tego postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia, działały w nim jedynie jako przedstawiciele organu reprezentującego osobę prawną będącą stroną tego postępowania. Prawo do obrony ma charakter podmiotowy, w związku z czym to same zainteresowane strony muszą mieć możliwość skutecznego wykonywania tego prawa – niezależnie od charakteru postępowania, którego są przedmiotem. Trybunał uznał, że taka sytuacja ma miejsce a fortiori, gdy w ramach postępowania administracyjnego mogącego prowadzić do osobistej odpowiedzialności osób zarządzających spółką lub reprezentujących organy spółki za naruszenie przepisów dotyczących publicznych ofert przejęcia, które zarzucono spółce, i do wymierzenia sankcji o charakterze karnym tym osobom zarządzającym lub przedstawicielom nie można wykluczyć istnienia rozbieżności między interesami osobistymi tych osób a interesami danej spółki. Zdaniem TSUE z powyższego wynika, że organ administracji powinien pominąć, w ramach postępowania karno-administracyjnego dotyczącego osoby fizycznej, moc wiążącą związaną z oceną zawartą w prawomocnej decyzji stwierdzającej naruszenie zarzucane tej osobie, gdy nie istnieje możliwość osobistego zaskarżenia przez tę osobę owej oceny, w ramach wykonywania własnego prawa do obrony. Z akt sprawy wynika, że na decyzję przyjętą przez Komisję w postępowaniu w sprawie stwierdzenia naruszenia można wnieść skargę przed Sąd Najwyższy, lecz że w tym wypadku kontrola przeprowadzana przez ten sąd jest ograniczona jedynie do zagadnień prawnych. W konsekwencji, jeśli prawomocna decyzja stwierdzająca naruszenie nie mogła być poddana późniejszej kontroli sądu właściwego do wydania orzeczenia w przedmiocie kwestii prawnych i faktycznych, zdaniem TSUE, przestrzeganie wymogów wynikających z tego postanowienia KPP powinno skłonić organ administracji do pominięcia, w ramach późniejszego postępowania karno-administracyjnego, mocy wiążącej związanej z oceną zawartą w tej decyzji. Reasumując TSUE orzekł, że art. 4 i 17 dyrektywy 2004/25/WE, rozpatrywane w świetle prawa do obrony zagwarantowanego w prawie Unii, a w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, oraz art. 47 i 48 KPP, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie praktyce państwa członkowskiego, na mocy której prawomocna decyzja stwierdzająca naruszenie tej dyrektywy ma moc wiążącą w późniejszym postępowaniu zmierzającym do wymierzenia sankcji administracyjnej o charakterze karnym za naruszenie przepisów owej dyrektywy, ponieważ zainteresowane strony w tym postępowaniu nie mogły – w toku wcześniejszego postępowania, w którym stwierdzono popełnienie tego naruszenia – wykonać w pełni prawa do obrony, w szczególności prawa do bycia wysłuchanym, ani powołać się na prawo do milczenia, ani skorzystać z domniemania niewinności w odniesieniu do okoliczności faktycznych podniesionych następnie na poparcie oskarżenia, lub nie mogą skorzystać z prawa do skutecznego środka prawnego przeciwko takiej decyzji przed sądem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym. Komentarz W niniejszym wyroku Trybunał analizował zakres uprawnień proceduralnych, jakie prawo Unii Europejskiej przyznaje osobom, które nie były stronami w pierwszym etapie postępowania wyjaśniającego naruszenie przepisów dotyczących obowiązkowych ofert przejęcia, ale na które mogą zostać nałożone sankcje administracyjne w drugim etapie, tj. postępowania administracyjnego – w związku z ich członkostwem w zarządzie spółek, które dopuściły się ww. naruszenia. W dyrektywie 2004/25/WE nie uregulowano przebiegu postępowań prowadzonych przez właściwe organy w wypadku naruszeń przepisów dotyczących obowiązkowych publicznych ofert przejęcia oraz skutków prawomocnych decyzji administracyjnych w późniejszych postępowaniach. Z jednolitego orzecznictwa TSUE wynika, że w takiej sytuacji kompetencje regulacyjne, na mocy zasady autonomii proceduralnej, przysługują państwom członkowskim. Przy czym powinny one być zgodne z prawami podstawowymi zagwarantowanymi w KPP. W uzasadnieniu niniejszego wyroku TSUE dokonał w kontekście zagadnienia prejudycjalnego obszernej analizy m.in.co do: prawa do obrony, prawa do milczenia oraz prawa do skutecznego środka prawnego. W świetle tej analizy, zdaniem TSUE, sąd krajowy powinien ocenić, czy te prawa zagwarantowane w prawie UE stoją na przeszkodzie uznaniu – w ramach postępowania karno- administracyjnego dotyczącego naruszenia przepisów dyrektywy 2004/25/WE – mocy wiążącej prawomocnej decyzji administracyjnej przyjętej we wcześniejszym postępowaniu, w której stwierdzono to naruszenie. Z uzasadniania niniejszego wyroku wynika, że w celu określenia mocy wiążącej decyzji wobec danej osoby sąd krajowy każdorazowo powinien dokonać rozróżnienia między sytuacją, gdy postępowanie karno-administracyjne dotyczy osób, które były już stronami postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia leżącego u podstaw przyjęcia tej decyzji, a sytuacją, gdy postępowanie karno-administracyjne dotyczy osób fizycznych, które, nie będąc stronami tego postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia, działały w nim jedynie jako przedstawiciele organu reprezentującego osobę prawną będącą stroną tego postępowania. Wyrok TS z 9.9.2021 r., w spr. Adler Real Estate i in., C-546/18,
TSUE stwierdził, że prawomocna decyzja administracyjna o naruszeniu dyrektywy 2004/25/WE nie może automatycznie wiązać się z sankcjami administracyjnymi w późniejszym postępowaniu, jeśli osoby nie miały pełni prawa do obrony. Konieczne jest zachowanie równowagi między interesami osobistymi a interesami spółki. Sąd powinien indywidualnie ocenić moc wiążącą decyzji w kontekście zasad prawa UE.