Warunki udzielania zezwoleń
Dyrektywa 94/22/WE reguluje warunki udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów, mając na celu zapewnienie dostępu do działalności na obiektywnych kryteriach. Sprawa dotyczyła możliwości wydania jednemu przedsiębiorcy większej liczby zezwoleń na obszary przyległe, co wymaga uwzględnienia skumulowanych skutków środowiskowych takich działań.
Tematyka: zezwolenia, poszukiwanie węglowodorów, badanie, produkcja, środowisko, dyrektywa 94/22/WE, TSUE, skumulowane skutki, warunki udzielania zezwoleń
Dyrektywa 94/22/WE reguluje warunki udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów, mając na celu zapewnienie dostępu do działalności na obiektywnych kryteriach. Sprawa dotyczyła możliwości wydania jednemu przedsiębiorcy większej liczby zezwoleń na obszary przyległe, co wymaga uwzględnienia skumulowanych skutków środowiskowych takich działań.
Jeśli państwo członkowskie, transponując dyrektywę 94/22/WE, wprowadziło przepisy dopuszczające wydanie jednemu przedsiębiorcy większej liczby zezwoleń na poszukiwanie węglowodorów, to oceniając skutki środowiskowe, zdaniem TSUE powinno ono uwzględniać skumulowany wpływ tych przedsięwzięć na środowisko. Stan faktyczny W 2013 r. australijska spółka złożyła do włoskiego ministerstwa rozwoju gospodarczego cztery wnioski o udzielenie zezwolenia na prowadzenie badań na obszarach przyległych do wybrzeży Apulii, z których każdy miał powierzchnię wynoszącą prawie 750 km2. Następnie spółka złożyła we włoskich ministerstwach cztery wnioski o przeprowadzenie oceny skutków, wywieranych przez te przedsięwzięcia na środowisko. W czterech zarządzeniach uprawnione ministerstwa uznały te przedsięwzięcia za zgodne z wymogami środowiskowymi. Region Apulia zaskarżył każde z tych zarządzeń, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności ze względu na to, że jego zdaniem zarządzenia te naruszały włoskie prawo. Stanowi ono, iż obszar objęty zezwoleniem na prowadzenie badań nie może przekraczać 750 km2. Region Apulia stoi na stanowisku, że to ograniczenie powierzchni obszaru poszukiwań ma zastosowanie nie do każdego zezwolenia rozpatrywanego indywidualnie, lecz do danego podmiotu gospodarczego. Nie można zatem przyznać mu większej liczby zezwoleń, dotyczących łącznie obszaru o całkowitej powierzchni przekraczającej ten pułap. Warunki udzielania zezwoleń Dyrektywa 94/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 30.5.1994 r. w sprawie warunków udzielania i korzystania z zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów (Dz.Urz. UE L z 1994 r. Nr 164, s. 3) ma na celu w szczególności ustanowienie wspólnych zasad zapewniających, aby procedury udzielania zezwoleń na poszukiwanie, badanie i produkcję węglowodorów były dostępne dla wszystkich podmiotów posiadających niezbędne w tym celu możliwości, oraz aby udzielanie zezwoleń było oparte na obiektywnych i opublikowanych kryteriach. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy 94/22/WE państwa członkowskie zachowują prawo do ustalania w obrębie swych terytoriów obszarów, które mają być dostępne dla prowadzenia działań związanych z poszukiwaniem, badaniem i produkcją węglowodorów. W art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22/WE ustanowiono wymóg określenia obszaru, który „nie przekracza obszaru odpowiedniego dla prowadzenia działalności w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia”, jeżeli rozgraniczenie obszarów geograficznych wynika z wcześniejszego geometrycznego podziału terytorium. Zdaniem TS dyrektywa 94/22/WE nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, ograniczającym obszar geograficzny i okres, w odniesieniu do których może zostać udzielone zezwolenie. Obszar i okres powinny być jednak wyznaczane w taki sposób, aby zapewnić prowadzenie tej działalności w sposób najlepszy zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym. Odnośnie liczby zezwoleń, o które może ubiegać się dany podmiot, lub z tytułu których może on być uprawniony TS przypomniał, że zgodnie z art. 1 dyrektywy 94/22/WE na danym obszarze geograficznym, na mocy każdego pojedynczego zezwolenia zostaje nadane na czas określony wyłączne prawo do podjęcia poszukiwań, badań lub produkcji węglowodorów. Ponadto z motywu szóstego dyrektywy 94/22/WE wynika, że państwa członkowskie powinny zapewnić niedyskryminujący dostęp do działalności związanej z poszukiwaniem, badaniem czy też produkcją węglowodorów, aby wspierać konkurencję w tym sektorze, a co za tym idzie - ułatwić wykorzystywanie najlepszych możliwych metod prowadzenia tej działalności i wzmacniać integrację rynku wewnętrznego energii. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 tej dyrektywy państwa członkowskie zapewniają, aby nie dochodziło do dyskryminacji podmiotów w zakresie dostępu do tej działalności oraz jej wykonywania (wyrok TS z 7.11.2019 r., C-364/18, i C‑ 365/18). Z art. 3 ust. 1 dyrektywy 94/22/WE wynika, że to do państw członkowskich należy przyjęcie przepisów niezbędnych do zapewnienia udzielania zezwoleń po przeprowadzeniu przejrzystych procedur. Umożliwiłoby to wszystkim zainteresowanym podmiotom składanie wniosków w celu uzyskania dostępu do tej działalności i do jej wykonywania na jednakowych warunkach. W ramach odstępstwa od tej zasady, w odniesieniu do obszarów przyległych do siebie, art. 3 ust. 4 dyrektywy 94/22/WE zwalnia państwa członkowskie z obowiązku zastosowania tych procedur, „jeżeli uwarunkowania geologiczne i produkcyjne usprawiedliwiają przyznanie zezwoleń na dany obszar posiadaczowi zezwolenia na obszar przyległy”. W pkt. 37 opinii Rzecznik generalny stwierdził, że z tego uregulowania wynika, iż w odniesieniu do obszarów przyległych do siebie jednemu podmiotowi gospodarczemu można wydać większą liczbę zezwoleń. TS zbadał, czy dyrektywa 94/22/WE ustanawia wymóg, aby w przypadku jednego przedsiębiorcy prowadzenie działalności w zakresie poszukiwania, badania i wydobywania węglowodorów było ograniczone tylko do jednego obszaru. Uznał, że ta dyrektywa nie przewiduje żadnych ograniczeń, dotyczących liczby zezwoleń lub liczby podmiotów, którym mogą być wydawane zezwolenia. W niniejszej sprawie włoskie przepisy przewidują, że obszar objęty zezwoleniem na poszukiwanie węglowodorów powinien umożliwiać racjonalne prowadzenie programu badawczego, nie przekraczającego powierzchni 750 km2. Trybunał uznał, że ten zakres może zagwarantować, iż działalność będzie prowadzona w jak najlepszy sposób z technicznego i ekonomicznego punktu widzenia, tak jak tego wymaga art. 4 lit. a) dyrektywy 94/22/WE. Niemniej jednak przepisy tego państwa członkowskiego zezwalają na to, aby ten sam podmiot ubiegał się o większą liczbę zezwoleń, nie ograniczając ich liczby. TS stwierdził zatem, że należy upewnić się, iż powierzchnia objęta tymi zezwoleniami, rozpatrywanymi łącznie, umożliwia prowadzenie działalności w jak najlepszy sposób zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia. Nie stanowi przy tym przeszkody dla realizacji celów dyrektywy 94/22/WE przy uwzględnieniu praw wyłącznych, związanych z takimi zezwoleniami. Ocena skutków wywieranych na środowisko Pomimo tego, że pytanie prejudycjalne dotyczyło wykładni dyrektywy 94/22/WE TS uznał, że w celu udzielenia sądowi odsyłającemu pełnej odpowiedzi należy zbadać, czy możliwość wydania jednemu podmiotowi gospodarczemu większej liczby zezwoleń na przyległe do siebie obszary, obejmujące łącznie powierzchnię przekraczającą tę uznaną przez ustawodawcę krajowego za umożliwiającą racjonalne prowadzenie programu badawczego, jest zgodna z wymogami dyrektywy Rady 2011/92/EWG z 13.12.2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.Urz. UE L z 2012 r. Nr 26, s. 1). Zgodnie z orzecznictwem TS uwzględnienie skumulowanych skutków przedsięwzięć, takich jak te rozpatrywane przez sąd odsyłający, może okazać się konieczne do tego, aby uniknąć obchodzenia uregulowań Unii poprzez dzielenie przedsięwzięć, które, rozpatrywane łącznie, mogą znacząco oddziaływać na środowisko (wyrok TS z 14.1.2016 r., C-141/14, , Komisja Europejska przeciwko Republice Bułgarii). TS orzekł, że dyrektywę 94/22/WE i art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92/EWG należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym, które ograniczają zasięg obszaru objętego zezwoleniem na poszukiwanie węglowodorów. Nie ustanawiają jednak wyraźnego zakazu wydania jednemu podmiotowi gospodarczemu większej liczby zezwoleń, odnoszących się do przyległych do siebie obszarów, obejmujących łącznie powierzchnię przekraczającą ten zasięg. Warunkiem jest to, że udzielanie zezwoleń będzie gwarantować, iż działalność polegająca na prowadzeniu rozpatrywanych badań będzie prowadzona w sposób jak najlepszy zarówno z technicznego, jak i ekonomicznego punktu widzenia. Dodatkowo osiągnięte zostaną cele, realizowane przez dyrektywę 94/22/WE. W ramach oceny skutków wywieranych na środowisko należy również przyjrzeć się skumulowanym skutkom przedsięwzięć, mogącym znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, przedstawionym przez ten podmiot we wnioskach o zezwolenie na poszukiwanie węglowodorów. Komentarz W niniejszym wyroku TS, interpretując przepisy dyrektywy 94/22/WE, dopuścił możliwość, aby państwo członkowskie, transponując te przepisy przewidziało, że jednemu przedsiębiorcy może zostać wydane kilka zezwoleń na poszukiwanie węglowodorów. Z niniejszego wyroku wynika również, że jeśli w przepisach krajowych uregulowana zostanie maksymalna powierzchnia podlegająca jednemu zezwoleniu, to w przypadku kilku zezwoleń, odnoszących się do obszarów przyległych do siebie, łączna powierzchnia może przekraczać ten maksymalny zasięg. Chociaż sąd odsyłający nie podniósł tej kwestii w swoim wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, to w niniejszym wyroku TS odniósł się także do kwestii uwzględnienia aspektów środowiskowych. Uznał, że to do właściwych władz krajowych należy uwzględnienie wszelkich konsekwencji środowiskowych, jakie wynikają z ograniczeń w czasie i przestrzeni, przewidzianych w zezwoleniach na poszukiwanie węglowodorów. W konsekwencji Trybunał zaprezentował stanowisko, że jeśli przepisy krajowe dopuszczają możliwość, aby jeden przedsiębiorca ubiegał się o większą liczbę zezwoleń na poszukiwanie węglowodorów, nie ograniczając ich liczby, to w ramach oceny skutków dla środowiska, dokonywanej zgodnie z art. 4 ust. 2 i 3 dyrektywy 2011/92/EWG, należy również ocenić skumulowany wpływ przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Niniejszy wyrok powinien być stosowany do interpretacji m.in. art. 22 ust. 2 ustawy z 9.6.2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1420 ze zm.). Należy przy tym uwzględnić, że w polskim prawie konieczne jest uzyskanie nie zezwolenia, a koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż węglowodorów. Wyrok TS z 13.1.2022 r., w spr. Regione Puglia przeciwko Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare i innym, C-110/20,
Trybunał uznał, że dyrektywa 94/22/WE nie ogranicza liczby zezwoleń dla jednego podmiotu ani obszaru objętego zezwoleniem. Istotne jest, aby działalność była prowadzona w sposób racjonalny z punktu widzenia technicznego i ekonomicznego oraz uwzględniała skumulowane skutki na środowisko.