Swoboda działalności gospodarczej w czasie pandemii

Tematyka: swoboda działalności gospodarczej, konstytucyjne prawa i wolności, rozporządzenie, stan epidemii, pandemia

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie
konstytucyjnych praw i wolności, w tym swobody prowadzenia działalności gospodarczej, mogą być
regulowane treścią rozporządzenia, a nie ustawy.
Z uzasadnienia decyzji administracyjnej
Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: Organ) utrzymał w mocy decyzję
Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. (dalej: Organ I instancji) w przedmiocie wymierzenia J.O.
(dalej: Skarżąca) kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku
z wystąpieniem stanu epidemii, wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.12.2020 r. w sprawie
ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r.
poz. 2316; dalej: OgrEpidemiiR20(11)). Naruszenie sprowadzało się do wykonywania 5.2.2021 r. działalności
polegającej na umożliwieniu klientom przebywającym wewnątrz lokalu A. w Z. spożywania na miejscu posiłków
i napojów, także alkoholowych. W czasie kontroli w lokalu przebywało 38 osób, które według oświadczenia Skarżącej
miały dokonywać degustacji serwowanych w lokalu posiłków oraz dokonywać oceny sprzętu rozrywkowego,
znajdującego się w lokalu. Następnego dnia funkcjonariusze Policji stwierdzili, że lokal jest zamknięty, lecz prowadzi
sprzedaż posiłków na wynos.
Istota sporu
Spór między stronami koncentruje się na podstawie prawnej, dotyczącej wymierzenia kary za naruszenie zakazu
prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii. By spór ten rozstrzygnąć, należy zdaniem Sądu
sięgnąć w pierwszej kolejności do podstaw ustanowienia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i jego
legalności. Istota skargi złożonej do Sądu sprowadza się bowiem do stwierdzenia, że wydane rozporządzenie
przekracza upoważnienie ustawowe również z tego powodu, że norma kompetencyjna pozostaje nieprecyzyjna.
Organ zaś stanął na stanowisku, że podstawę nałożenia kary pieniężnej stanowi przepis ustawy, a nie
rozporządzenia.
Stan prawny
Ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami koronawirusem zobligowało przebywających na obszarze RP do
przestrzegania zasad postępowania, określonych w ustawie z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń
chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069; dalej: ZapobChoróbU) i wydanymi na jej podstawie
rozporządzeniami wykonawczymi. W § 10 pkt. 9 OgrEpidemiiR20(11) wskazano, że do 28.2.2021 r. prowadzenie
przez przedsiębiorców oraz inne podmioty działalności, polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków oraz
napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu,
spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów, jest dopuszczalne wyłącznie
w przypadku realizacji usług, polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos.
Zgodnie zaś z art. 48a ust. 1 pkt. 3 ZapobChoróbU ten, kto w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych
nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46b pkt. 2 i 8 ZapobChoróbU, podlega karze pieniężnej
w wysokości od 10 tys. zł do 30 tys. zł. W ocenie Organu zarówno w dacie stwierdzenia naruszenia, jak i w dniu
orzekania przez Organ Skarżącą obowiązywał bezwzględny zakaz prowadzenia działalności, polegającej na
umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w restauracji. Naruszając zakaz, Skarżąca
spowodowała zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia ludzi, i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony
karą pieniężną.
Organ wyjaśnił również, że wprowadzenie ograniczeń i zakazów odpowiadało normie wynikającej z art. 31 ust. 3
Konstytucji RP, ponieważ było uzasadnione ochroną zdrowia publicznego. Art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności z 4.11.1950 r. (Dz.U. z 1993 r. poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest
ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę
i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne
lub dobrobyt gospodarczy kraju (...), ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Zdaniem
Organu podstawą nałożenia kary był przepis ZapobChoróbU. W OgrEpidemiiR20(11) jedynie doprecyzowywano
ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Takie działania ustawodawcy były wręcz
konieczne. Umożliwiały bowiem bieżące reagowanie na zmieniającą się sytuację epidemiczną, co byłoby znacznie
utrudnione, o ile nie niemożliwe, w przypadku procedowania ustawowego z uwagi na czas trwania procesu
legislacyjnego.

Swoboda działalności gospodarczej
W konsekwencji Sąd przypomniał, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów,
składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, mogą być regulowane treścią
rozporządzenia. W niniejszej sprawie kwestie te zostały uregulowane treścią rozporządzenia, co nie mogło znaleźć
akceptacji.
W tym kontekście Sąd podkreślił, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie
i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach - art. 2 ustawy z 6.3.2018 r. Prawo
przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz.162). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz
wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności
działalności gospodarczej, określonej w art. 22 Konstytucji RP. Sąd nie miał wątpliwości, że prawodawca może
ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby to było
możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty
wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych poza wyjątkami,
o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.
Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw
człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej. W związku
z tym warunkiem konstytucyjnym, umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej,
jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych, opisanych w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie
doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ
państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej (wyrok WSA
w Gliwicach z 27.4.2021 r., III SA/Gl 33/21,
).
W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska Organu co do tego, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był
przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Jakkolwiek ustawa określa wysokość kary, jednakże ograniczenie
prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowi podstawę nałożenia kary, zostało wprowadzone
rozporządzeniem. W ocenie Sądu to nie przepis ustawy, lecz rozporządzenia, stanowił podstawę ograniczenia
przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej. Jeżeli jednak przepis rozporządzenia z powołanych
wyżej przyczyn nie mógł stanowić podstawy ograniczenia prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, to
nałożenie kary pieniężnej nie mogło dojść do skutku.
Nie może ulegać wątpliwości, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw.
upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który
upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie,
pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało
zamieszczone. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na
podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno
określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania, a także
wytyczne dotyczące treści aktu. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich
kompetencji innemu organowi. Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie
przedmiotowym, ujętym w art. 46b pkt. 1 ZapobChoróbU. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia
wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a ZapobChoróbU, Rada Ministrów może ustanowić
ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 ZapobChoróbU. Upoważnienie w tym zakresie
zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4
ZapobChoróbU, a więc jedynie do zakresu tego przepisu, i nie obejmuje warunków wprowadzenia ograniczeń,
obowiązków i nakazów (wyrok WSA w Gdańsku z 25.8.2021 r., III SA/Gd 86/21,
).
Rozstrzygnięcie Sądu
Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: PostAdmU) w zw. z art. 135 PostAdmU uchylił zaskarżoną
decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji, zaś na podstawie w art. 145 § 3 PostAdmU - umorzył
postępowanie administracyjne.

Komentarz
W uzasadnieniu analizowanego wyroku WSA w Gliwicach wypowiedział się o zasadzie swobody działalności
gospodarczej, jej ograniczeniach i warunkach ich wprowadzenia w kontekście specyficznej sytuacji społeczno-
gospodarczej, jaka zaistniała w związku ze stanem pandemii COVID-19. W tym kontekście Sąd wskazał, że
ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej jest możliwe, niemniej jednak może być wprowadzone
jedynie z zachowaniem konstytucyjnych wymogów w tym zakresie, wśród których wskazuje się jeden ze stanów
nadzwyczajnych, oraz wymóg przepisu rangi ustawowej. W rozpatrywanej sprawie nie doszło do zachowania
przedmiotowych wymogów. Czas pandemii nie spowodował bowiem wprowadzenia stanu nadzwyczajnego,
a podstawą prawną nałożenia sankcji na Skarżącą był jedynie przepis rozporządzenia.

Wyrok WSA w Gliwicach z 22.12.2021 r. III SA/Gl 924/21,

Sąd przypomniał, że wolność działalności gospodarczej może być ograniczana jedynie zgodnie z konstytucją i za pomocą środków przewidzianych przez nią. W analizowanym wyroku Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne, uzasadniając, że ograniczenia wprowadzone w kontekście pandemii nie spełniały konstytucyjnych wymogów. Wyrok WSA w Gliwicach z 22.12.2021 r. III SA/Gl 924/21 stanowi istotne orzeczenie w kontekście swobody prowadzenia działalności gospodarczej.