Ekspertyza i opinia informacją publiczną

Tematyka: ekspertyza, opinia, udostępnienie informacji publicznej, dokumenty urzędowe, organy władzy publicznej, WSA w Łodzi

Za treści i postaci dokumentów urzędowych podlegających udostępnianiu należy uznać ekspertyzy lub
opinie, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zlecił ich sporządzenie w związku
z wykonywaniem zadań publicznych.
Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej
Wnioskiem z 31.12.2021 r. M.U. (dalej: Skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. (dalej: Organ) o udostępnienie
w formie elektronicznej informacji publicznej w zakresie:
1. Dokumentów powstałych w ramach usługi opracowania modelu optymalizacji procesu zarządzania gminnym
zasobem mieszkaniowym;
2. Umowy na wykonanie usługi wraz ze wszystkimi załącznikami oraz ewentualnymi aneksami.
Skarżący podniósł przy tym, że wystąpił z wnioskiem o dokumenty, które są bardzo istotne dla interesu społecznego
ze względu na to, że dotyczą polityki mieszkaniowej miasta i mogą być podstawą decyzji, które w sposób znaczący
wpłyną na osoby zamieszkujące zasób komunalny miasta, i nie powinny one w związku z tym pozostawać poza
zasięgiem społecznej kontroli.
W odpowiedzi na złożony w formie elektronicznej 31.12.2021 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej
14.1.2022 r. Organ przesłał Skarżącemu skan umowy wraz z aneksem oraz załącznikami. W zakresie udostępnienia
dokumentów wskazanych w pkt. 1 wniosku poinformował, iż żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.
Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wskazując na
naruszenie m.in.: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 6.9.2001 r. o dostępie do informacji
publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: DostInfPubU), poprzez nieudostępnienie informacji publicznej bez
ustawowej przesłanki. Opierając się na wskazanych zarzutach, Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do
dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem. Organ, reprezentowany
przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Argumentował przede
wszystkim, że Skarżący nie kwestionuje, iż Organ prawidłowo zakwalifikował dokumenty przygotowane przez
wykonawcę jako „dokumenty wewnętrzne”, nieprzesądzające o kierunkach działania Organu i służące zgromadzeniu
niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk przed podjęciem ostatecznej decyzji.
Stanowisko WSA w Łodzi
W pierwszej kolejności WSA w Łodzi wskazał, że skarga w niniejszej sprawie zarzuca bezczynność Organu
w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskował Skarżący pismem z 31.12.2021 r., przesłanym
drogą elektroniczną. Wnioskowana informacja publiczna dotyczyła dokumentów powstałych w ramach usługi
opracowania modelu optymalizacji procesu zarządzania gminnym zasobem mieszkaniowym oraz umowy na
wykonanie usługi wraz ze wszystkimi załącznikami, a także ewentualnymi aneksami.
Następnie WSA w Łodzi podjął próbę ustalenia, czy adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do
udzielania informacji publicznych. Rozważając podmiotowy aspekt sprawy, WSA w Łodzi uznał, iż należy zauważyć,
że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 1 DostInfPubU adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są organy
władzy publicznej, do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym
prezydenci miast. Prezydent Miasta Ł. jako organ wykonawczy bez wątpienia jest podmiotem, o którym mowa w art.
4 ust. 1 pkt. 1 DostInfPubU.
Przechodząc natomiast do oceny, czy żądana przez Skarżącego informacja stanowi informację publiczną, WSA
w Łodzi podniósł, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest bardzo szerokie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez
szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę
władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych
kompetencji. Jednocześnie WSA w Łodzi odwołał się do przepisów prawa i wskazał, że zakres przedmiotowy
stosowania DostInfPubU określony został art. 6 DostInfPubU, przy czym zaznaczyć należy, że zamieszczone tam
wyliczenie spraw zaliczanych do kategorii uznanych za sprawy publiczne ma charakter przykładowy. Niewątpliwie
jednak na mocy art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f DostInfPubU w zw. z art. 4 ust. 1 DostInfPubU do informacji tych należy
zaliczyć informacje o majątku, którym dysponują organy jednostek samorządu terytorialnego (jako organy władzy
publicznej). Bazując na powyżej przywołanych regulacjach, WSA w Łodzi wskazał także na orzecznictwo sądów
administracyjnych, gdzie ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informację publiczną stanowią

w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym
treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (wyrok NSA z 11.9.2012 r., I OSK 903/12,
). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności
oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę
umowy (wyrok WSA w Opolu z 9.12.2010 r., II SAB/Op 27/10,
). Treść umów i porozumień z załącznikami
także stanowią informacje publiczną, jeżeli dotyczą majątku publicznego (wyrok NSA z 13.5.2015 r., I OSK 634/15,
). Jeżeli treść dokumentu, który nie jest załącznikiem do umowy, pozostaje w ścisłym związku z ta umową, to
stanowi informację publiczną (wyrok NSA z 4.9.2014 r., I OSK 2939/13,
). Informacją publiczną są także
ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia lub umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące
realizacji inwestycji ze środków publicznych (wyrok WSA w Poznaniu z 13.11.2014 r., IV SAB/Po 80/14,
).
Rozstrzygając ostatecznie kwestię charakteru żądanej przez Skarżącego informacji, wobec wskazanych wyżej
powodów, bezsprzecznie - zdaniem WSA w Łodzi - uznać należy, że ww. informacja o rozporządzaniu majątkiem
publicznym w formie dokumentów powstałych w ramach usługi opracowania modelu optymalizacji procesu
zarządzania gminnym zasobem mieszkaniowym, stanowi informację publiczną.
WSA w Łodzi dodał także, iż, jak wskazał NSA w wyroku z 26.10.2018 r., I OSK 2678/16,
, z samego faktu, że
dany akt ma charakter wewnętrzny, nie sposób wyciągnąć wniosku, że akt ten jest wyłączony z zakresu obowiązku
jego udostępnienia. Z dalszej części tego wyroku należy także wywieść, że jeśli procedury dotyczą sprawy publicznej
i są związane z taką działalnością, to dostęp do należących do niej czy wytworzonych na jej potrzeby dokumentów
mógłby być ograniczony w trybie DostInfPubU jedynie w sytuacji, gdyby dokumenty te dotyczyłyby sfery prywatnej,
która nie jest związana z działalnością publiczną. Za treści i postaci dokumentów urzędowych podlegających
udostępnianiu należy więc uznać ekspertyzy lub opinie, o ile organ zobowiązany do udostępnienia informacji
publicznej zlecił ich sporządzenie w związku z wykonywaniem zadań publicznych, a także dokumenty
zawierające ocenę danej inwestycji, określający różne warianty jej przebiegu, wytyczne co do sposobu jej
realizacji, itp. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu organu i jakiej
sprawy dotyczą, gdyż ważne jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu lub dotyczyły zadań
publicznych (wyrok WSA w Warszawie z 29.4.2020 r., II SAB/Wa 5/20,
).
W tym stanie rzeczy WSA w Łodzi stwierdził, że bezczynność Organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
i zobowiązał ten Organ do załatwienia wniosku Skarżącego.

Komentarz
Mając na uwadze stan faktyczny zaistniały w rozstrzyganej sprawie, koncentrując się na problematyce dostępu do
informacji publicznej, WSA w Łodzi dokonał przeglądu zarówno przepisów, jak i orzecznictwa sądów
administracyjnych pod kątem definicji pojęcia „informacja publiczna”. Zgodnie z definicją legalną każda informacja
o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na
zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 DostInfPubU), jak i poglądy orzecznictwa,
a przede wszystkim konkretne okoliczności rozpatrywanej sprawy, w której wniosek dotyczył przecież wewnętrznych
dokumentów powstałych w ramach realizacji usługi opracowania modelu optymalizacji procesu zarządzania gminnym
zasobem mieszkaniowym. Na podstawie powyższej definicji WSA w Łodzi odniósł się do charakteru przedmiotowych
dokumentów. Wskazał, że wszelkie takie dokumenty (m.in. ekspertyzy czy opinie) podlegają udostępnieniu w trybie
informacji publicznej, a istotnym kryterium jest tutaj to, czy służyły one realizowaniu zadań publicznych, czy dotyczyły
tych zadań. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie.

Wyrok WSA w Łodzi z 30.3.2022 r., II SAB/Łd 18/22,

WSA w Łodzi stwierdził, że dokumenty takie jak ekspertyzy i opinie, zlecone w związku z wykonywaniem zadań publicznych, podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Rozstrzygnięcie sprawy skupiło się na definicji informacji publicznej oraz konieczności udostępnienia dokumentów służących realizacji zadań publicznych.