Przymusowa restrukturyzacja banku
Trybunał orzekł, że częściowa transpozycja przez państwo członkowskie do przepisów krajowych w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych nie może, co do zasady, poważnie zagrozić osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie 2014/59/UE. Sprawa dotyczyła restrukturyzacji banku BES w Portugalii, co wywołało spory dotyczące zgodności działań z prawem UE.
Tematyka: Trybunał Sprawiedliwości UE, TSUE, przymusowa restrukturyzacja banku, dyrektywa 2014/59/UE, restrukturyzacja i likwidacja instytucji kredytowych, BES, art. 17 Karty Praw Podstawowych, transpozycja dyrektyw UE
Trybunał orzekł, że częściowa transpozycja przez państwo członkowskie do przepisów krajowych w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych nie może, co do zasady, poważnie zagrozić osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie 2014/59/UE. Sprawa dotyczyła restrukturyzacji banku BES w Portugalii, co wywołało spory dotyczące zgodności działań z prawem UE.
Trybunał orzekł, że częściowa transpozycja przez państwo członkowskie do przepisów krajowych w sprawie restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych niektórych przepisów dyrektywy 2014/59/UE przed upływem terminu jej transpozycji nie może, co do zasady, poważnie zagrozić osiągnięciu rezultatu przewidzianego w tej dyrektywie w rozumieniu wyroku w sprawie Inter-Environnement Wallonie. Stan faktyczny BES była jedną z głównych instytucji kredytowych w portugalskim systemie bankowym. Ze względu na faktyczne i poważne ryzyko niewypełnienia ciążących na niej zobowiązań została wobec niej wydana decyzja o restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji na podstawie portugalskiej ustawy. Skarżący byli posiadaczami obligacji bądź akcji BES. Podnosili oni w szczególności, że działanie w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zostało podjęte z naruszeniem prawa Unii. Portugalski Sąd powziął wątpliwości co do zgodności mających zastosowanie przepisów krajowych z prawem UE, a w szczególności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z 15.5.2014 r. ustanawiającą ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającą dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/[UE] oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1093/2010 i (UE) Nr 648/2012 (Dz.Urz. UE L z 2014 r. Nr 173, s. 190) i art. 17 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2016 r. Nr 202, s. 389; dalej: KPP). Stanowisko TSUE Zgodnie z art. 17 ust. 1 KPP każdy ma prawo do władania mieniem nabytym zgodnie z prawem, używania go, rozporządzania nim i przekazania go w drodze spadku. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę, wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Co do kwestii, czy art. 17 ust. 1 KPP ma zastosowanie do ograniczeń prawa własności akcji lub obligacji zbywalnych na rynkach kapitałowych, takich jak te rozpatrywane, TSUE stwierdził że: 1) ochrona przyznana przez to postanowienie dotyczy praw o charakterze majątkowym, z których w danym porządku prawnym wynika ustalona sytuacja prawna pozwalająca podmiotowi tych praw na samodzielne korzystanie z nich we własnym interesie; 2) bezsporne jest, iż rozpatrywane akcje lub obligacje zbywalne na rynkach kapitałowych zostały nabyte zgodnie z prawem. Odnośnie do kwestii, czy działanie w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji podjęte zgodnie z uregulowaniem krajowym, takim jak rozpatrywane, stanowi pozbawienie własności w rozumieniu art. 17 ust. 1 zd. 2 KPP lub przepisów dotyczących korzystania z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zd. 3 KPP, TSUE stwierdził, że należy zbadać nie tylko, czy doszło do formalnego pozbawienia posiadania lub wywłaszczenia, ale również, czy sporna sytuacja była równoznaczna z faktycznym wywłaszczeniem. Trybunał uznał, że utrata wartości aktywów mogących podlegać ochronie gwarantowanej przez art. 17 ust. 1 KPP wynika nie z działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, ale ze stanu upadłości lub ryzyka upadłości, w którym znajduje się BES. Trybunał uznał, że podjęcie działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji zgodnie z portugalskim prawem, które przewiduje w szczególności przeniesienie składników majątku BES do instytucji pomostowej, stanowi regulację korzystania z mienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 zd. 3 KPP, które może naruszać prawo własności akcjonariuszy BES oraz wierzycieli, takich jak posiadacze obligacji, których wierzytelności nie zostały przeniesione do instytucji pomostowej. Z treści tego postanowienia wynika, że korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. W niniejszej sprawie TSUE stwierdził: Po pierwsze, że ograniczenia w korzystaniu z praw, o których mowa w art. 17 ust. 1 KPP, są przewidziane ustawą. Po drugie, że w zakresie, w jakim działanie w ramach restrukturyzacji nie prowadzi do pozbawienia własności, lecz stanowi regulację korzystania z mienia, nie może naruszać istoty prawa własności. Po trzecie, że takie działanie odpowiada celom interesu ogólnego, uznawanym przez UE. Jak bowiem wynika z orzecznictwa TSUE, podjęcie działań w ramach przymusowej restrukturyzacji w sektorze bankowym odpowiada celowi interesu ogólnego realizowanemu przez Unię, polegającemu na zapewnieniu stabilności systemu bankowego w całej strefie euro oraz uniknięciu systemowego ryzyka (wyrok TSUE z 20.9.2016 r., Ledra Advertising i in./Komisja i EBC, od C-8/15 P do C-10/15 P, pkt 71, , sprawy połączone). Po czwarte, w odniesieniu do kwestii, czy wynikające ze spornego działania ograniczenia w wykonywaniu praw wykraczają poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia celów interesu ogólnego, TSUE przypomniał, że – biorąc pod uwagę szczególny kontekst gospodarczy – państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji w sprawach gospodarczych i to one same mogą najlepiej określić środki pozwalające zrealizować zamierzony cel. Trybunał wyjaśnił już, że istnieje wprawdzie interes ogólny, polegający na zapewnieniu solidnej i spójnej ochrony inwestorów na terenie całej Unii, jednak nie może on w każdych okolicznościach mieć charakteru nadrzędnego względem interesu ogólnego, jakim jest zapewnienie stabilności systemu finansowego. Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 KPP należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie przepisom krajowym mającym zastosowanie w kontekście działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, które to przepisy co do zasady pozwalają zapewnić neutralność gospodarczą tego działania w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, i mają na celu utworzenie instytucji pomostowej i wydzielenie aktywów, lecz nie zawierają przepisu przewidującego wyraźnie: • Dokonanie rozsądnej, ostrożnej i realistycznej wyceny aktywów i pasywów instytucji kredytowej, objętej działaniem w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji przed jego przyjęciem; • Zapłatę ewentualnej rekompensaty opartej na wycenie, o której mowa w poprzednim tiret, na rzecz instytucji objętej restrukturyzacją i uporządkowaną likwidacją, lub, w odpowiednim przypadku, na rzecz osób uprawnionych z tytułu akcji lub z innych tytułów własności; • To, że akcjonariusze instytucji objętej działaniem w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji są uprawnieni do otrzymania kwoty nie niższej niż szacunkowa kwota, którą otrzymaliby, gdyby jednostka została całkowicie zlikwidowana w ramach zwykłego postępowania upadłościowego, a przewidują ten mechanizm zabezpieczenia jedynie w odniesieniu do wierzycieli, których roszczenia nie zostały przeniesione; • Wycenę inną niż ta, o której mowa w tiret pierwszym, mającą na celu ustalenie, czy akcjonariuszom i wierzycielom zapewniono by bardziej korzystne traktowanie, gdyby instytucja kredytowa objęta działaniem w ramach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji została objęta zwykłym postępowaniem upadłościowym. Częściowa transpozycja Trybunał podkreślił, że do sądu krajowego należy ocena, czy przepisy krajowe, których zgodność z prawem jest kwestionowana, mogą poważnie zagrozić osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie, przy czym taka weryfikacja musi zostać przeprowadzona na podstawie oceny ogólnej z uwzględnieniem całości działań politycznych i przyjętych środków. Jednak TSUE orzekł już, że państwa członkowskie mogą przyjmować przepisy tymczasowe lub wdrażać dyrektywę etapami. W takich przypadkach niezgodność przepisów przejściowych z dyrektywą lub brak transpozycji niektórych jej przepisów niekoniecznie musi zagrozić osiągnięciu przewidzianego w niej celu (wyrok TSUE z 18.12.1997 r., Inter-Environnement Wallonie, C-129/96, pkt 49, ). Trybunał uznał, że taki rezultat mógłby zawsze zostać osiągnięty w drodze ostatecznej i pełnej transpozycji dyrektywy w wyznaczonym terminie. Komentarz W uzasadnieniu niniejszego wyroku TSUE przedstawił interesującą interpretację przepisów dyrektywy 2014/59/UE w relacji z poszczególnymi postanowieniami art. 17 KPP, który ustanawia ochronę prawa własności. Odniósł się także do kwestii częściowej transpozycji przez państwo członkowskie przepisów dyrektywy 2014/59/UE. Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, że decyzja o restrukturyzacji banku została podjęta na mocy portugalskich przepisów dotyczących restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych, które zostały wprowadzone do krajowego prawa przed przyjęciem dyrektywy 2014/59/UE, ale które przed upływem okresu jej transpozycji zostały zmienione w drodze aktu dokonującego jedynie częściowej transpozycji tej dyrektywy. Zdaniem TSUE w tej sytuacji transpozycja przez państwo członkowskie jedynie niektórych przepisów dyrektywy nie może co do zasady poważnie zagrozić osiągnięciu rezultatu przewidzianego w tej dyrektywie. Należy podkreślić, że te rozważania TSUE mają walor ogólny i mogą być stosowane również w przypadku innych dyrektyw. Wyrok TSUE z 5.5.2022 r., BPC Lux 2 i in., C-83/20,
Wyrok TSUE podkreślił, że transpozycja częściowa dyrektywy 2014/59/UE nie musi poważnie zagrażać jej celom. Interpretacja art. 17 KPP w kontekście przymusowej restrukturyzacji banków stanowi istotne wyjaśnienie dla państw członkowskich. Rozważania Trybunału mają znaczenie dla przyszłych przypadków transpozycji dyrektyw UE.