Sankcje za pranie pieniędzy i finansowanie terroryzmu

Sankcja nałożona na bank przez krajowy organ nadzoru może ograniczać stosunki gospodarcze banku z klientami spoza państwa członkowskiego, w którym ma siedzibę, w celu przeciwdziałania praniu pieniędzy i terroryzmu. Sprawa między bankiem a łotewską komisją ds. rynków dotyczyła kar nałożonych przez komisję mających zapobiec tym zagrożeniom. Ograniczenia swobód gospodarczych i przepływu kapitału są analizowane w kontekście przepisów unijnych i orzecznictwa TSUE.

Tematyka: sankcje, pranie pieniędzy, finansowanie terroryzmu, ograniczenia swobód, TSUE, przeciwdziałanie praniu pieniędzy, zarządzanie ryzykiem, swoboda świadczenia usług, przepływ kapitału

Sankcja nałożona na bank przez krajowy organ nadzoru, powodująca uniemożliwienie stosunków
gospodarczych z klientami, którzy nie mają związku z państwem członkowskim, w którym bank ma siedzibę,
ogranicza zarówno unijną swobodę przepływ usług, jak i swobodę przepływu kapitału. Jednakże zadaniem
TSUE takie ograniczenie jest uzasadnione, jeżeli sankcja jest proporcjonalna do celu, jakim jest
przeciwdziałanie praniu pieniędzy i terroryzmu, co powinien ocenić sąd krajowy według kryteriów
wskazanych przez Trybunał.
Stan faktyczny
Spór między PB (bank) a łotewską komisją ds. rynków (dalej: FKTK) dotyczył kar i środków administracyjnych
nałożonych przez tę komisję na PB, mających zapobiegać ryzyku, że będzie ona uczestniczyć w praniu pieniędzy
i finansowaniu terroryzmu. FKTK m.in. zakazała PB nawiązywania stosunków gospodarczych i zobowiązała ją do
zakończenia już istniejących, z osobami, które nie są obywatelami tego państwa i których miesięczny wolumen
wpływów na koncie przekracza określoną kwotę.
Ograniczenia swobód
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 56 TFUE wymaga zniesienia wszelkich ograniczeń w swobodzie
świadczenia usług wynikających z okoliczności, że usługodawca ma siedzibę w innym państwie
członkowskim niż państwo świadczenia usługi (wyrok TSUE z 22.11.2018 r., Vorarlberger Landes- und
Hypothekenbank, C-625/17,
, pkt 28). Ponadto art. 63 TFUE wprowadza ogólny zakaz wszelkich
ograniczeń w przepływie kapitału między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi
a państwami trzecimi. Trybunał orzekł już, że pożyczki pieniężne i kredyty, jak również transakcje na
rachunkach bieżących i depozytowych w instytucjach finansowych, a w szczególności w instytucjach
kredytowych, stanowią przepływy kapitału w rozumieniu art. 63 ust. 1 TFUE.
W ocenie TSUE art. 56 TFUE (akapit 1) i art. 63 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że środek, poprzez
który właściwy organ państwa członkowskiego:
• Po pierwsze, zakazuje bankowi nawiązywania stosunków gospodarczych z każdą osobą fizyczną lub
prawną, która nie ma związku z państwem członkowskim, w którym ta instytucja ma siedzibę, i której
miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza określoną kwotę;
• Po drugie, nakazuje temu bankowi zakończenie takich stosunków gospodarczych, w sytuacji gdy zostały
one nawiązane po przyjęciu tego środka,
- stanowi ograniczenie swobody świadczenia usług oraz swobody przepływu kapitału.
Uzasadnienie
Zgodnie z jednolitym orzecznictwem TSUE swoboda przepływ kapitału może być ograniczona przez uregulowanie
krajowe jedynie wtedy, gdy jest ono uzasadnione jednym z powodów wymienionych w art. 65 TFUE lub
nadrzędnymi względami interesu ogólnego, o ile na szczeblu Unii nie istnieje przepis harmonizujący,
gwarantujący ochronę tych interesów (wyrok TSUE z 6.10.2021 r., ECOTEX BULGARIA, C-544/19,
, pkt 67).
W niniejszej sprawie sporny środek został przyjęty, po pierwsze, w celu doprowadzenia do zaprzestania naruszeń
ustaw i aktów wykonawczych dotyczących zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, popełnionych
przez PB; po drugie, aby zapobiegać ponowieniu przez PB takich naruszeń w przyszłości.
Trybunał stwierdził, że (z zastrzeżeniem ustaleń, które powinien poczynić sąd odsyłający) sporny środek może być
uzasadniony zarówno słusznym celem obejmującym zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, jak i na
podstawie art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE, gdyż ten środek dąży do realizacji jednego z celów, o których mowa w tym
postanowieniu.
Zasada proporcjonalności
Trybunał stwierdził, że do sądu krajowego, który jest wyłącznie właściwy do oceny okoliczności faktycznych
i dokonania wykładni prawa krajowego, należy ustalenie, czy w niniejszej sprawie spełnione są te wymogi. Przy czym
TSUE udzielił sądowi odsyłającemu użytecznych wskazówek, aby umożliwić mu rozstrzygnięcie zawisłego przed nim
sporu.

Wśród środków zapobiegawczych i odstraszających, pozwalających na skuteczne zwalczanie prania pieniędzy
i finansowania terroryzmu, znajdują się środki wymienione w art. 8 ust. 1 i 3 oraz art. 11 dyrektywy Parlamentu
Europejskiego i Rady (UE) 2015/849 z 20.5.2015 r. w sprawie zapobiegania wykorzystywaniu systemu finansowego
do prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu, zmieniającej rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 648/2012 i uchylającej dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2005/60/WE oraz dyrektywę Komisji
2006/70/WE (Dz.Urz. UE L z 2015 r. Nr 141, s. 73). Nakładają one obowiązki na podmioty zobowiązane
w odniesieniu do identyfikacji związanego z ich klientami ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu
i zarządzania tym ryzykiem oraz ustalania tożsamości tych klientów w ramach przyjmowania środków należytej
staranności.
W ocenie TSUE sporny środek zobowiązujący PB do zakończenia stosunków gospodarczych i nienawiązywania
takich stosunków powyżej określonej kwoty z każdą osobą fizyczną i prawną niemającą związków z Łotwą może
gwarantować, iż ten bank jest w stanie spełnić obowiązki ustalania tożsamości ciążące na niej w ramach: po
pierwsze, oceny ryzyka związanego z klientami, a po drugie - ewentualnego przyjęcia środków należytej staranności.
Uwzględniając braki w systemie zarządzania ryzykiem PB oraz ryzyko, iż ten bank nie będzie mógł spełnić
w szczególności wymogów należytej staranności ciążących na niej względem jej klientów niemających związku
z Łotwą, których miesięczny wolumen wpływów na koncie jest istotny, TSUE uznał, że sporny środek będący
przedmiotem postępowania głównego jest właściwy do zmniejszenia w sposób spójny i systematyczny ryzyka prania
pieniędzy i finansowania terroryzmu.
Co do koniecznego charakteru spornego środka należy przypomnieć, że przepisy ograniczające podstawową
swobodę mogą być uzasadnione jedynie wtedy, gdy zamierzony cel nie może zostać osiągnięty za pomocą mniej
restrykcyjnych środków (wyrok TSUE z 7.9.2022 r., Cilevičs i in., C-391/20,
, pkt 81). W niniejszej sprawie
sporny środek wprowadza zakaz nawiązywania stosunków gospodarczych i obowiązek zakończenia istniejących
stosunków gospodarczych z klientami niemającymi związku z Łotwą, gdy zostanie osiągnięty próg przewidzianych
przez ten środek kwot. W ocenie TSUE z zastrzeżeniem ustaleń, jakich powinien dokonać sąd odsyłający, sporny
środek wydaje się najmniej restrykcyjnym środkiem administracyjnym w celu zwalczania w skuteczny sposób
ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, na jakie był narażony PB.
Trybunał zaznaczył, że należy również ustalić, czy środek, który ma na celu zapobieganie praniu pieniędzy
i finansowaniu terroryzmu oraz zwalczanie takiej działalności, taki jak będący przedmiotem postępowania głównego,
nie narusza w nadmiernym stopniu praw i interesów chronionych zgodnie z art. 56 i 63 TFUE, przysługujących
danemu bankowi i jego klientom.
Zdaniem FKTK przyjęcie spornego środka było konieczne z uwagi na popełnione przez PB systematyczne
i powtarzające się naruszenia krajowych ustaw i aktów wykonawczych w dziedzinie zapobiegania praniu pieniędzy
i finansowaniu terroryzmu. W związku z tym PB sam przyczynił się w zawiniony sposób do powstania sytuacji
ryzyka w tej dziedzinie, na którą właściwy organ krajowy zobowiązany był zareagować.
Trybunał orzekł, że art. 56 akapit pierwszy i art. 63 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż nie stoją one
na przeszkodzie środkowi administracyjnemu, poprzez który właściwy organ państwa członkowskiego, po
pierwsze, zakazuje bankowi nawiązywania stosunków gospodarczych z każdą osobą fizyczną, która nie ma związku
z państwem członkowskim, w którym ten bank ma siedzibę, i której miesięczny wolumen wpływów na koncie
przekracza 15 000 euro, lub z każdą osobą prawną, której działalność gospodarcza nie ma związku z tym państwem
członkowskim, i której miesięczny wolumen wpływów na koncie przekracza 50 000 euro. Po drugie, nakazuje temu
bankowi zakończenie takich stosunków gospodarczych, w sytuacji gdy zostały one nawiązane po przyjęciu tego
środka. Jednakże pod warunkiem, że ten środek:
• Jest uzasadniony celem, jakim jest zapobieganie praniu pieniędzy i finansowania terroryzmu, lub jako
środek niezbędny do zapobiegania naruszeniom krajowych ustaw i aktów wykonawczych w dziedzinie
nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami finansowymi lub też jako środek uzasadniony powodami
związanymi z porządkiem publicznym, o których mowa w art. 65 ust. 1 lit. b) TFUE;
• Jest właściwy do zagwarantowania realizacji tych celów;

• Nie wykracza poza to, co konieczne do ich realizacji;
• Nie narusza w nadmiernym zakresie praw i interesów chronionych zgodnie z tymi z art. 56 i 63 TFUE,
przysługujących danemu bankowi i jego klientom.

Komentarz
System przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w Unii Europejskiej ustanawia określone wymogi
dla systemów zarządzania ryzykiem w bankach, w tym dotyczące obowiązku weryfikacji tożsamości klientów przed
nawiązaniem stosunków gospodarczych lub przeprowadzeniem transakcji oraz uzyskania informacji o celu

stosunków gospodarczych. W niniejszym wyroku Trybunał analizował sankcje nałożone przez krajowy Organ
nadzoru odpowiedzialny za zwalczanie prania pieniędzy, w związku z uchybieniami w systemie zarządzania ryzykiem
banku. W bardzo obszernym uzasadnieniu niniejszego wyroku TSUE wyjaśnił, w jakich okolicznościach i na jakich
warunkach taki środek jest zgodny ze swobodą świadczenia usług (art. 56 TFUE) oraz przepływu kapitału (art. 63
TFUE). Trybunał przedstawił szczegółowe kryteria, które sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę, dokonując oceny
zgodności takich sankcji z prawem UE, w szczególności uwzględniając zasadę proporcjonalności.

Wyrok TSUE z 2.3.2023 r., PB i in., C-78/21,

System przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu w UE nakłada obowiązki na banki dotyczące identyfikacji ryzyka i zarządzania nim. Wyrok TSUE z 2.3.2023 r. analizuje zgodność sankcji nałożonych na bank przez krajowy organ nadzoru z zasadami swobody świadczenia usług i przepływu kapitału w UE. Trybunał precyzuje kryteria oceny proporcjonalności środków administracyjnych w walce z praniem pieniędzy i finansowaniem terroryzmu.