Zasady udziału i reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu

Publikacja omawia zasady udziału i reprezentacji jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia podziału nieruchomości pod drogę publiczną. W wyroku WSA w Warszawie oraz stanowisku NSA analizowane są kompetencje Zarządu Dróg Wojewódzkich jako przedstawiciela województwa oraz kwestie prawne związane z reprezentacją stron postępowania administracyjnego.

Tematyka: Zarząd Dróg Wojewódzkich, reprezentacja, jednostka samorządu terytorialnego, postępowanie administracyjne, podział nieruchomości, drogi publiczne

Nie ma przeszkód, by jednostka organizacyjna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (tu:
Zarząd Dróg Wojewódzkich) - mogła reprezentować jednostkę samorządu terytorialnego (tu: województwo)
jako stronę postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości
pod drogę publiczną.
Stanowisko WSA w Warszawie
W uzasadnieniu wyroku z 3.2.2021 r. oddalającego skargę WSA w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli była
decyzja SKO, którą utrzymano w mocy decyzję Wójta o zatwierdzeniu podziału działki, na skutek czego doszło do
wydzielenia działki pod poszerzenie drogi wojewódzkiej. WSA w Warszawie wskazał, że art. 98 ustawy z 21.8.1997 r.
o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; dalej: GospNierU) stanowi, że działki gruntu
wydzielone pod drogi publiczne wojewódzkie przechodzą, z mocy prawa, na własność województwa. Wobec
powyższego, zdaniem WSA w Warszawie, uznać trzeba, że interes prawny w postępowaniu podziałowym ma
województwo, którego zarząd pełni funkcję zarządcy danej drogi wojewódzkiej. WSA w Warszawie wskazał, że
decyzja zatwierdzająca podział wywołuje skutki prawne nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania,
ale również dla wypłacającego to odszkodowanie, w tym wypadku - dla województwa. Bez wątpienia, województwo
odpowiada kryterium strony w rozumieniu art. 28 KPA.
Dalej WSA w Warszawie wskazał, że ww. decyzję podziałową SKO prawidłowo skierowało do Zarządu Dróg
Wojewódzkich jako statutowego przedstawiciela województwa. WSA w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 41 ust.
1 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2094; dalej: SamWojU), zarząd
województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku
województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jest to przepis ogólny, wprowadzający tak
zwane domniemanie kompetencyjne na rzecz zarządu województwa. Przepisem szczególnym jest art. 19 ust. 2 pkt 2
ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 645; dalej: DrogPublU), zgodnie z którym dla
dróg wojewódzkich zarządcami dróg są zarządy województw. Art. 19 ust. 1 DrogPublU wskazuje, że zarządcą drogi
jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy
z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Skoro w sprawie przejście
własności wydzielonej działki nastąpiło w związku z ustaleniem, że jest ona przeznaczona pod poszerzenie drogi
wojewódzkiej, to sprawa ta należy do zakresu spraw związanych z planowaniem dróg, a w konsekwencji należy do
właściwości zarządcy drogi w rozumieniu art. 19 DrogPublU, a nie do właściwości zarządu województwa na
podstawie art. 41 SamWojU.
Wobec powyższego, słusznie uznały organy, że stroną przedmiotowego postępowania o podział nieruchomości
na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 GospNierU jest województwo reprezentowane przez Zarząd Dróg
Wojewódzkich. W okolicznościach sprawy to Zarząd Dróg Wojewódzkich wykonuje uprawnienia i obowiązki
województwa. Nie działa on we własnym imieniu, lecz w imieniu i na rzecz województwa jako statutowy reprezentant
strony postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło województwo.
Stanowisko NSA
W pierwszej kolejności NSA odniósł się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w ramach
których zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). PostAdmU w związku z art. 28 KPA, art. 29 KPA, a także art.
30 KPA, art. 45 KPA w związku z art. 10 § 1 KPA wskutek uznania, że zawiadomienia i doręczenia dla osoby prawnej
można dokonać w przypadku jednostki organizacyjnej, jaką jest województwo w sprawie dotyczącej nieruchomości,
zarządowi drogi, tj. samorządowej jednostce organizacyjnej będącej zarządem drogi, w sytuacji gdy SKO nie
zawiadomiło osoby prawnej - właściwego województwa w rozumieniu SamWojU - tj. organu tej osoby prawnej, które
to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do oddalenia skargi.
W tym kontekście NSA wyjaśnił, że w myśl art. 29 KPA stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby
fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne -
również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Poza ww. przypadkami, stroną postępowania
administracyjnego może być także podmiot, którego legitymacja procesowa wynika z przepisów prawa materialnego.
Jeżeli bowiem ustawodawca wyposaża danego rodzaju jednostki organizacyjne w zdolność prawną w określonej
dziedzinie materialnego prawa administracyjnego, to przepisy prawa procesowego nie mogą ograniczać zdolności

jednostki organizacyjnej do bycia podmiotem praw i obowiązków w tej sferze prawa administracyjnego (wyrok NSA
z 20.2.2018 r. II GSK 1794/16,
).
W rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że Zarząd Dróg Wojewódzkich jest samorządową jednostką
organizacyjną, która wykonuje uprawnienia i obowiązki województwa na gruncie DrPublU. Owe uprawnienia
i obowiązki wynikają ze Statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich, nadanego uchwałą Sejmiku Województwa z czerwca
2011 r. Postanowienia Statutu nie dotyczą kształtowania interesu prawnego województwa, lecz określają sposób jego
reprezentacji oraz wykonywania wszystkich obowiązków województwa.
Organy zapewniły Zarządowi Dróg Wojewódzkich czynny udział w charakterze strony. Zarzut naruszenia art. 10 § 1
KPA może odnieść skutek wówczas, gdy zostanie wykazane, że to uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie
konkretnych czynności procesowych. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. W oparciu o ww.
Statut działalnością Zarządu Dróg Wojewódzkich kieruje Dyrektor na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez
Zarząd Województwa. Do zakresu działania Dyrektora Zarządu należy w szczególności reprezentowanie oraz
działanie w imieniu Zarządu Dróg Wojewódzkich - samorządowej jednostki organizacyjnej - zarządcy dróg
wojewódzkich - wobec władz, instytucji, organizacji oraz osób trzecich. Powyższe, potwierdza imienne
pełnomocnictwo udzielone uchwałą Zarządu Województwa z 28.1.2020 r. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa
pełniącemu obowiązki Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich.
Natomiast zgodnie z art. 45 KPA, jednostkom administracyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób
uprawnionych do odbioru pism. Przez osobą uprawnioną do odbioru pism należy rozumieć każdą osobę, która
została regulaminowo, czy tylko zwyczajowo, uprawniona przez spółkę do odbierania korespondencji przychodzącej
do jej siedziby. Upoważnienie do odbioru korespondencji może być udzielone w sposób dorozumiany. Mianowicie,
jeżeli odbioru pisma dokonał pracownik, potwierdzając odbiór poprzez przybicie pieczątki zawierającej
oznaczenie danego podmiotu wraz ze swoim podpisem, to z takiego działania można domniemywać, że był
uprawniony do odbioru korespondencji. Zatem samorządowa jednostka organizacyjna - zarządca dróg
wojewódzkich była uprawniona do odbioru pism w związku z postępowania w sprawie podziału nieruchomości pod
drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 174 pkt 1 PostAdmU w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a).
PostAdmU, a mianowicie: art. 19 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 GospNierU w związku z art. 21 ust. 1 GospNierU, w związku
z art. 40 ust. 12 pkt 1 DrPublU w związku z art. 98 ust. 1 GospNierU w skutek błędnej wykładni i uznanie, że zarząd
drogi - jako odrębna od zarządcy drogi jednostka organizacyjna - może reprezentować jednostkę samorządu
terytorialnego jako strona postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział
nieruchomości pod drogę publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Z mocy art. 19 ust. 1 DrPublU, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego
właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest
zarządcą drogi. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 DrPublU, zarządca drogi, może wykonywać swoje obowiązki przy
pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę
powiatu lub radę gminy. Taką jednostką w niniejszej sprawie jest Zarząd Dróg Wojewódzkich.
Mając powyższe na względzie należy wskazać, iż nie ma zatem przeszkód, by jednostka organizacyjna
w rozumieniu DrPublU - mogła reprezentować jednostkę samorządu terytorialnego jako stronę
postępowania, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości pod drogę
publiczną według oznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze, NSA - na podstawie art. 184 PostAdmU - oddalił skargę kasacyjną województwa.

Komentarz
Na tle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy NSA wypowiedział się na temat przesłanek warunkujących przymiot
strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, a także odniósł się do zasad reprezentacji osób
prawnych w ww. postępowaniach. Mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy, NSA jednoznacznie wskazał, że
stroną postępowania o podział nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 GospNierU jest województwo,
a jednostką je reprezentującą - Zarząd Dróg Wojewódzkich. Takie ukształtowanie roli procesowej poszczególnych
podmiotów wynika z korelacji pomiędzy zarówno przepisami prawa procesowego, jak i materialnego, a także
unormowaniami wewnętrznymi (tu: statutem nadanym w drodze uchwały).

Wyrok NSA z 23.3.2023 r., I OSK 283/22,

NSA jednoznacznie wskazał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich reprezentuje województwo jako stronę postępowania o podział nieruchomości. Decyzja NSA oddalająca skargę kasacyjną województwa potwierdza rolę Zarządu Dróg Wojewódzkich jako statutowego reprezentanta w sprawach dotyczących dróg wojewódzkich.