Ograniczenia dla tzw. inwestora zagranicznego

Państwa członkowskie, ustanawiając mechanizm monitorowania inwestycji zagranicznych w przedsiębiorstwach będących rezydentami uznanych za „strategiczne”, powinny przestrzegać unijnej swobody przedsiębiorczości. TSUE uznał, że ograniczenie tej swobody w celu zapewnienia bezpieczeństwa dostaw surowców dla sektora budowlanego na szczeblu regionalnym nie jest uzasadnione.
Tematyka: inwestor zagraniczny, TSUE, swoboda przedsiębiorczości, mechanizm monitorowania, interes narodowy
Państwo     członkowskie,  ustanawiając     mechanizm  monitorowania    inwestycji  zagranicznych
w przedsiębiorstwach będących rezydentami uznanych za „strategiczne”, powinny przestrzegać unijnej
swobody przedsiębiorczości. TSUE uznał, że cel obejmujący zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw
podstawowych surowców dla sektora budowlanego, w szczególności na szczeblu regionalnym, nie
uzasadnia wprowadzenia ograniczenia tej swobody.
Stan faktyczny
Spór dotyczył nabycia przez XM (węgierska spółka należąca do grupy spółek, której wiodąca spółka ma siedzibę na
Bermudach i należy faktycznie do irlandzkiego obywatela) wszystkich udziałów JT (węgierska spółka), której
działalność polega na wydobywaniu określonych podstawowych surowców, w szczególności żwiru, piasku i gliny. JT
ze względu na tę działalność górniczą jest uznawana za przedsiębiorstwo „strategiczne”. Nabycie to zostało
zgłoszone właściwemu węgierskiemu ministrowi, który zakazał go na mocy decyzji będącej przedmiotem
postępowania zasadniczo ze względu na to, że mogłoby ono naruszać interes narodowy polegający na zapewnieniu
ciągłości zaopatrzenia w te podstawowe surowce dla sektora budowlanego, w szczególności na szczeblu
regionalnym.
Stanowisko TS
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TS za „ograniczenia swobody przedsiębiorczości” w rozumieniu art. 49
Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2016 r. Nr 202, s. 47; dalej: TFUE) należy uznać każdy
środek, który zakazuje, utrudnia lub czyni mniej atrakcyjnym korzystanie z tej swobody (wyrok TS z 27.2.2019
r., Associação Peço a Palavra i in., C-563/17, 
). Kwestionowane w niniejszej sprawie węgierskie przepisy
w zakresie, w jakim umożliwiają organom państwa członkowskiego wprowadzenie zakazu dla spółki Unii, ze
względów bezpieczeństwa i porządku publicznego, nabycia udziału w „strategicznej” spółce będącej rezydentem,
który umożliwia jej wywieranie określonego wpływu na zarządzanie nią i kontrolę nad nią, zdaniem TS stanowią,
w oczywisty sposób, ograniczenie swobody przedsiębiorczości tej spółki.
Z jednolitego orzecznictwa TS wynika, że ograniczenie gwarantowanej w TFUE podstawowej swobody może być
uzasadnione wyłącznie, jeżeli odnośny środek krajowy odpowiada nadrzędnym względom interesu ogólnego, jest
odpowiedni do tego, aby zapewnić osiągnięcie zamierzonego celu, i nie wykracza poza to, co konieczne do jego
osiągnięcia (wyrok TS z 3.2.2021 r., Fussl Modestraße Mayr, C-555/19, 
).
Co do występowania nadrzędnego względu interesu ogólnego mogącego uzasadnić ograniczenie swobody
przedsiębiorczości, zawartego w węgierskich przepisach, TS wskazał, że w zakresie, w jakim umożliwiają one
zakazanie nabycia własności strategicznych spółek będących rezydentami – w sytuacji gdy to nabycie narusza lub
stanowi ryzyko naruszenia interesu narodowego – mają m.in. na celu zapewnienie bezpieczeństwa i ciągłości
dostaw „w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb społecznych” zgodnie w szczególności z art. 52 ust. 1
TFUE. W niniejszej sprawie znaczenie ma szczególny interes narodowy polegający na zapewnieniu bezpieczeństwa
i ciągłości dostaw dla sektora budowlanego, w szczególności na szczeblu lokalnym, w odniesieniu do określonych
podstawowych surowców, tzn. żwiru, piasku i gliny w wyniku działalności górniczej na terytorium kraju. W art. 52 ust.
1 TFUE przewidziano, że ograniczenie swobody przedsiębiorczości może być uzasadnione względami porządku,
bezpieczeństwa i zdrowia publicznego.
Trybunał przyznał, że względy o charakterze ekonomicznym służące celom interesu ogólnego lub
zagwarantowaniu usługi świadczonej w interesie ogólnym mogą stanowić nadrzędny wzgląd interesu ogólnego
uzasadniający ograniczenie dla jednej ze swobód podstawowych zagwarantowanych w TFUE (wyrok TS
z 22.10.2013 r., Essent i in., od C-105/12 do C‑ 107/12, 
). Jednak z orzecznictwa TS wynika, że o ile
zasadniczo państwa członkowskie mogą określać, zgodnie z krajowymi potrzebami, wymogi porządku publicznego
i bezpieczeństwa publicznego, o tyle w kontekście Unii, a w szczególności jeżeli chodzi o odstępstwo od
podstawowej unijnej swobody, powinny one być rozumiane w sposób wąski, aby ich zakres nie był określany
jednostronnie przez każde państwo członkowskie bez możliwości kontroli przez instytucje Unii.
Co do celu związanego z bezpieczeństwem dostaw TS orzekł już, że można się powoływać na taki cel wyłącznie
w razie rzeczywistego i wystarczająco poważnego zagrożenia dla fundamentalnych interesów społeczeństwa
(wyrok TS z 8.11.2012 r., Komisja/Grecja, C-244/11, 
). W odniesieniu do przedsiębiorstw prowadzących
działalność lub świadczących usługi w sektorach ropy naftowej, telekomunikacji i energetyki Trybunał stwierdził,
że cel w postaci zapewnienia bezpieczeństwa dostaw tego rodzaju produktów lub świadczenia tego rodzaju usług,
w sytuacji kryzysowej na terytorium danego państwa członkowskiego, może stanowić przesłankę bezpieczeństwa



publicznego i z tego względu ewentualnie uzasadniać ograniczenia jednej z podstawowych swobód (wyrok
Komisja/Grecja, pkt 65). W ocenie TS nie można uznać, że cel przywołany w niniejszej sprawie polegający na
zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw dla sektora budowlanego w szczególności na szczeblu lokalnym w odniesieniu
do żwiru, piasku i gliny w wyniku działalności górniczej jest tożsamy z „fundamentalnym interesem społeczeństwa”
w rozumieniu orzecznictwa TS.
Trybunał orzekł, że postanowienia TFUE w dziedzinie swobody przedsiębiorczości należy interpretować
w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie mechanizmowi monitorowania inwestycji zagranicznych,
przewidzianemu w przepisach państwa członkowskiego, który umożliwia zakazanie nabycia własności spółki
będącej rezydentem uznawanej za strategiczną przez inną spółkę będącą rezydentem i należącą do grupy
spółek mających siedziby w różnych państwach członkowskich, w której przedsiębiorstwo z państwa
trzeciego posiada decydujący wpływ, z uwagi na to, że takie nabycie narusza lub może naruszyć interes
narodowy polegający na zagwarantowaniu bezpieczeństwa dostaw dla sektora budowlanego,
w szczególności na szczeblu lokalnym, w odniesieniu do podstawowych surowców, takich jak żwir, piasek
i glina.

Komentarz
Z niniejszego wyroku wynika, że zakres stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/452
z 19.3.2019 r. ustanawiającego ramy monitorowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Unii (Dz.Urz. UE L
z 2019 r. Nr 79, s. 1) obejmuje monitorowanie przez państwa członkowskie „bezpośrednich inwestycji zagranicznych”
w Unii, a mianowicie wyłącznie inwestycji w Unii dokonywanych przez przedsiębiorstwa ustanowione lub w inny
sposób utworzone na mocy prawa państwa trzeciego. W kwestionowanych węgierskich przepisach mechanizm
monitorowania inwestycji zagranicznych jest stosowany nie tylko w przypadku inwestycji dokonanych przez
przedsiębiorstwo z państwa trzeciego, ale również inwestycji dokonanych przez przedsiębiorstwa zarejestrowane na
Węgrzech lub w innym państwie członkowskim, w których przedsiębiorstwo zarejestrowane w państwie trzecim ma
„większościowy wpływ”. Trybunał uznał, że ta druga sytuacja nie jest objęta zakresem rozporządzenia 2019/452/UE,
co oznacza, że takie nabycie jak sporne w prezentowanej sprawie, jako przykład tej drugiej sytuacji, nie jest również
objęte jego zakresem stosowania. Wydaje się, że powyższa wykładnia Trybunału może budzić wątpliwości,
zwłaszcza uwzględniwszy aktualną sytuację geopolityczną i np. stanowisko Komisji na 2023 r. (zob. Unia
zdecydowana i zjednoczona, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu
Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów [COM(2022) 548 final], s. 7-8).
Trybunał uznał również, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie postanowienia TFUE regulujące nie swobodę
przepływu kapitału, ale swobodę przedsiębiorczości. Trybunał konsekwentnie uznaje, że uregulowanie krajowe, które
ma mieć zastosowanie do udziałów pozwalających na wywieranie określonego wpływu na decyzje spółki i określanie
jej działalności, jest objęte właśnie postanowieniami tej drugiej swobody. W rozstrzyganej sprawie nabycie wszystkich
udziałów spółki, zdaniem TS, jest bez wątpienia wystarczające, aby umożliwić nabywającej spółce wywieranie
określonego wpływu na zarządzanie nabywaną spółką i kontrolę nad nią.
Z niniejszego wyroku wynika także, że węgierski mechanizm monitorowania stanowi w oczywisty sposób
ograniczenie swobody przedsiębiorczości. Trafnie TS przyjął, że należy je uznać za szczególnie poważne, gdyż
sporna decyzja wyklucza wykonywanie tej podstawowej swobody przez spółkę Unii. Trybunał dokonał w niniejszym
wyroku analizy przesłanek, które uzasadniałyby wprowadzenie tych ograniczeń. W jego ocenie istnieją podstawowe
różnice między dążeniem państwa członkowskiego do zapewnienia bezpieczeństwa dostaw ropy naftowej czy energii
a – tak jak w niniejszej sprawie – piasku, gliny i żwiru. Trybunał nie doszukał się w tym ostatnim przypadku
naruszenia lub ryzyka naruszenia interesu narodowego, bezpieczeństwa lub porządku publicznego państwa
członkowskiego.
Wykładnia przedstawiona przez Trybunał w niniejszym wyroku ma znaczenie dla wszystkich spółek Unii, w tym
polskich.




Wyrok TS z 13.7.2023 r., Xella Magyarország, C-106/22,
Trybunał uznał, że węgierski mechanizm monitorowania inwestycji zagranicznych stanowi poważne ograniczenie swobody przedsiębiorczości. Wyrok ma znaczenie dla spółek Unii, w tym polskich.