Brak kompensaty za reklamę jest niezgodny z Konstytucją

Art. 37a ust. 9 PlanZagospU w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia warunków i terminu dostosowania istniejących tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania, spotkał się z krytyką ze strony NSA. Trybunał Konstytucyjny uznał, że brak kompensaty za reklamę narusza Konstytucję RP, co skutkuje umorzeniem postępowania w pozostałym zakresie.

Tematyka: reklama, odszkodowanie, wywłaszczenie, Trybunał Konstytucyjny, Konstytucja RP

Art. 37a ust. 9 PlanZagospU w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa
w art. 37a ust. 1 PlanZagospU, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie,
wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów
określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez
podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.
Opis okoliczności faktycznych
Rada Miasta Opole ustaliła zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń
reklamowych oraz ogrodzeń w Opolu (uchwała krajobrazowa). Uchwała w § 9 ust. 2 określiła termin dostosowania
wszelkich istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej
ustalonych, bez względu na to, czy takie tablice reklamowe i urządzenia reklamowe wzniesiono legalnie czy też
nielegalnie (bez jakichkolwiek pozwoleń czy zgłoszenia robót budowlanych). Po rozpoznaniu skargi CityBoard Sp.
z o.o., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej z przyczyn formalnoprawnych
tj. braku zrealizowania przez Radę Miasta delegacji ustawowej poprzez zaniechanie określenia w niej konkretnych
warunków dostosowania istniejących tablic i urządzeń reklamowych do przepisów uchwały. W uzasadnieniu WSA
odrzucił jednak zarzut spółki o tym, że uchwała jest wadliwa także ze względu na to, że nie zapewnia żadnego
mechanizmu ochrony praw nabytych.
Stanowisko NSA
NSA wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w którym zakwestionował zgodność art. 37a ust. 9
PlanZagospU w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia warunków i terminu dostosowania istniejących
w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń
reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia
odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, z art. 2, art. 21, art. 64 ust. 1 i 2 w związku
z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych
wolności (dalej: EKPCz). Sąd pytający wyjaśnił, że wątpliwości budzi w niniejszej sprawie nie sama dopuszczalność
ingerencji polegającej na odebraniu wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej prawa do korzystania
z nieruchomości poprzez konieczność likwidacji tablic i urządzeń reklamowych, która jest uzasadniona dbaniem
o wspólną przestrzeń urbanistyczną. Przedmiotem wątpliwości jest brak odpowiedniego mechanizmu
kompensacyjnego z tytułu pozbawienia prawa do korzystania z mienia oraz wyrządzonej tym samym szkody
legalnej. Brak jest bowiem w świetle tego przepisu możliwości samodzielnego wprowadzenia przez organ gminy
przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego.
Stanowisko TK
Trybunał Konstytucyjny orzekł jednogłośnie, że art. 37a ust. 9 PlanZagospU w zakresie, w jakim przewiduje
obowiązek określenia warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na
podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale,
bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do
ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP i postanowił umorzyć postępowanie
w pozostałym zakresie.
Trybunał stoi na stanowisku, że nie ma kognicji do orzekania o zaniechaniach ustawodawczych, natomiast ma
kompetencję w zakresie orzekania o tzw. pominięciach, ponieważ o ile parlamentowi przysługuje bardzo szerokie
pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka
zostanie już podjęta, regulacja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymagań konstytucyjnych.
Pominięcie prawodawcze polega na tym, że ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków
społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Trybunał może więc ocenić
zgodność ustawy z Konstytucją również pod względem tego, czy w jej przepisach nie brakuje unormowań,
których brak może budzić wątpliwości z punktu widzenia zgodności z Konstytucją RP.
Trybunał stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy w akcie prawnym wydanym i obowiązującym prawodawca reguluje
jakieś zagadnienie w sposób niepełny, fragmentaryczny, mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. Bywa,
że granica między zaniechaniem a pomięciem prawodawczym nie jest jednoznaczna i w praktyce jej określenie może
budzić wątpliwości. Regulacja zawarta w art. 37 ust. 9 PlanZagospU wprowadza obowiązek dostosowania
istniejących w dniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic
reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, warunków i zasad w niej określonych. Celem

omawianego przepisu jest dążenie do zachowania ładu przestrzennego, do którego zaburzenia może dojść
w wyniku tzw. chaosu reklamowego. Nie można jednak przyjąć, że ustawodawca chciał osiągnąć zamierzony
cel z naruszeniem interesu gospodarczego jednostek będących właścicielami nośników reklamowych
objętych dyspozycją omawianego przepisu. Nie można zatem mówić, aby pozostawienie pewnej grupy obywateli
bez możliwości uzyskania odszkodowania było celem komentowanej regulacji. Ustawodawca przyznał
zainteresowanym podmiotom okres pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników
reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej. Nie przewidział jednak możliwości samodzielnego wprowadzenia
przez organ gminy przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa
miejscowego. Oznacza to, że uregulowanie takie, jeśli ma swoje źródło w przepisach Konstytucji, musiało znaleźć się
w akcie rangi ustawowej, wraz z przepisami ograniczającymi prawo własności. Zdaniem Trybunału, w niniejszej
sprawie zachodzi związek regulacji objętych kwestionowanym przepisem i tych, których w przepisie nie ma.
Aby dokonać pełnej kontroli konstytucyjności kwestionowanego przepisu z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, Trybunał
musiał ustalić, czy przepis ten wypełnia konstytucyjne znamiona wywłaszczenia. Wywłaszczenie najczęściej
kojarzone jest z wywłaszczeniem nieruchomości zgodnie z regulacją GospNierU. Jednakże konstytucyjne pojęcie
wywłaszczenia ma charakter autonomiczny i nie jest ograniczone żadną definicją ustawową. Wywłaszczeniem
w rozumieniu konstytucyjnym jest każde odjęcie lub ograniczenie prawa majątkowego. Bez znaczenia pozostaje
przy tym jego źródło, czy też istnienie i charakter podstawy prawnej wywłaszczenia. Zakres praw podlegających
konstytucyjnej ochronie nie ogranicza się bowiem jedynie do własności w rozumieniu cywilnoprawnym.
W konsekwencji należy szeroko rozumieć konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia, a więc jako przymusowe odebranie
wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych. Przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim
jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym. Skutkiem takiego działania jest
godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na
podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych
uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało
ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały
krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. W tym
zakresie kwestionowana regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo
przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Brak w kwestionowanym przepisie
mechanizmu kompensacyjnego powoduje bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest
naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Wobec stwierdzenia niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP
przeprowadzenie oceny merytorycznej w zakresie zgodności z pozostałymi wzorcami kontroli było zbędne.

Komentarz
Istotą problemu konstytucyjnego był brak możliwości uzyskania odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej
uchwaleniem przez organ gminy uchwały krajobrazowej. TK uznał, że w sprawie doszło do pominięcia
ustawodawczego, co spowodowało naruszenie zasady konstytucyjnej uzyskania słusznego odszkodowania za
wywłaszczenie – TK uznał bowiem, że art. 37 ust. 9 PlanZagospU spełnia przesłanki wywłaszczenia
w rozumieniu konstytucyjnym. Dlatego na prawodawcy ciążył obowiązek zapewnienia podmiotom objętym
uchwałą krajobrazową mechanizmu kompensacyjnego będącego źródłem słusznego odszkodowania.

Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.12.2023 r., P 20/19,

Brak kompensaty za reklamę w przypadku konieczności usunięcia tablic i urządzeń reklamowych został uznany za niezgodny z art. 21 Konstytucji RP. TK podkreślił istotę zapewnienia właściwego odszkodowania za wywłaszczenie, co stanowiło główny punkt spornego zagadnienia konstytucyjnego.