Interes publiczny przesłanką odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że automatyzm w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty działające zgodnie z prawem, ale popełniające nieistotne błędy, jest sprzeczny z interesem publicznym. Artykuł analizuje stan faktyczny, stanowisko WSA w Gliwicach oraz stan prawny dotyczący odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Omówiono także pojęcie 'interesu publicznego' oraz kryteria uwzględniane przy rozważaniu odstąpienia od kary.

Tematyka: interes publiczny, automatyzm w nakładaniu kar, odstąpienie od kary pieniężnej, stan faktyczny, WSA w Gliwicach, pojęcie interesu publicznego, kryteria odstąpienia od kary, zasada proporcjonalności, interpretacja klauzuli 'interesu publicznego', wyrok NSA

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z interesem publicznym sprzeczny jest automatyzm w działaniu
organów, wyrażający się w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie
z prawem, a popełniły jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu.
Stan faktyczny
Decyzjami organów obu instancji nałożono na F. Sp. z o.o. w G. (dalej: Skarżąca) karę pieniężną za niewykonanie
obowiązku przesłania do rejestru zgłoszenia, uzyskania numeru referencyjnego dla tego zgłoszenia i przekazania
tego numeru przewoźnikowi przed rozpoczęciem przewozu towaru na terytorium kraju, obowiązku z art. 6 ust. 1
ustawy z 9.3.2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami
opałowymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 104; dalej: SystMonitDrogU). Ustalono, że przedstawione zgłoszenie zostało
zamknięte przed jego zakończeniem, przed wjazdem pojazdu do Polski i przed kontrolą. Organ, po zbadaniu sytuacji
ekonomicznej Skarżącej, uznał, że nie wystąpiła przesłanka interesu publicznego uzasadniająca odstąpienie od
nałożenia ww. kary.
Stanowisko WSA w Gliwicach
Stanowisko to podzielił WSA w Gliwicach w zaskarżonym wyroku z 2.12.2022 r., III SA/Gl 589/22,
. Skoro
celem wprowadzenia art. 21 ust. 3 SystMonitDrogU było uszczelnienie obrotu towarami wrażliwymi, to odstępowanie
od nałożenia kary powinno mieć charakter wyjątkowy. Brak konsekwencji w nakładaniu i egzekwowaniu kar mógłby
prowadzić do wypaczenia sensu ww. ustawy. WSA w Gliwicach stwierdził, że w interesie publicznym jest płacenie
kar, a nie odstępowanie od nich. Fakt złożenia wniosku o odstąpienie od wymierzenia kary sam przez się nie
stanowi dostatecznego uzasadnienia dla jego uwzględnienia. W tym celu konieczne jest spełnienie ustawowo
określonych przesłanek, co nie miało miejsca w sprawie.
Skarżąca zakwestionowała ww. wyrok, podnosząc, że interes publiczny przemawiał za odstąpieniem od nałożenia na
nią kary.
Stan prawny
Zgodnie z art. 21 ust. 3 SystMonitDrogU w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podmiotu odbierającego
(...) lub interesem publicznym, na wniosek lub z urzędu, organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej (...).
Stosownie do art. 26 ust. 3 SystMonitDrogU organ może odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, jeżeli to odstąpienie:
1. nie stanowi pomocy publicznej,
2. stanowi pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie, udzieloną z uwzględnieniem
warunków dopuszczalności tej pomocy, określonych w przepisach prawa UE,
3. stanowi pomoc publiczną, spełniającą warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 21 ust. 4
SystMonitDrogU.
„Interes publiczny”
W orzecznictwie przyjmuje się, że ustawodawca dopuścił możliwość odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej
w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym, a więc przewidział, że wystąpią sytuacje, w których
odstąpienie od dochodzenia należności będzie zbieżne z tym interesem. Pojęcie interesu publicznego należy
rozumieć szerzej niż tylko jako przestrzeganie prawa poprzez realizację nałożonych obowiązków. Ocena ta
musi być zindywidualizowana, a więc odnosząca się zarówno do sytuacji zobowiązanego podmiotu, jak
i okoliczności, w których doszło do naruszenia oraz jego wagi z punktu widzenia interesu publicznego. Należy brać
pod uwagę takie elementy jak:
• proporcjonalność kary,
• relację pomiędzy wysokością kar nałożonych za przewozy – dokonywane w tym samym czasie i tym samym
transportem – do dochodu przewoźnika z tych przewozów,
• zagrożenie interesów Skarbu Państwa stwierdzonymi uchybieniami,
• kwalifikację stwierdzonych uchybień jako oszustwo lub inne przestępstwo,
• prewencyjny (w stosunku do kolejnych przewozów) charakter nałożonej kary,

• jednokrotność (sporadyczność) stwierdzonych nieprawidłowości - częste występowanie nieprawidłowości świadczy
co najmniej o niedbałości, nienależytej staranności w prowadzeniu swoich interesów.
Przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej nie można pominąć okoliczności,
w jakich nastąpiło naruszenie, przyczyn powstałego naruszenia, okoliczności towarzyszących i jego
konsekwencji (wyrok NSA z 18.5.2020 r., II GSK 220/20,
). Przy analizie ww. przesłanek organ – oceniając,
czy zaistniała przesłanka „interesu publicznego” – powinien rozważyć, czy nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej
w okolicznościach sprawy realizuje cel ustawy, czy wymierzona kara pieniężna narusza zasadę proporcjonalności
z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, która nakazuje organom użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla
osiągnięcia celu.
Z uzasadnienia projektu SystMonitDrogU wynika, że ma ona stanowić narzędzie do walki z nieuczciwymi
podmiotami. Kary w niej przewidziane nie mają więc charakteru fiskalnego, ale przede wszystkim
prewencyjny. Charakter represyjny SystMonitDrogU powinien odnosić się do podmiotów nieuczciwych,
dokonujących przestępstw gospodarczych. Zdaniem NSA, ten kierunek interpretacji uwzględnia rezultat
zastosowania reguł celowościowych i funkcjonalnych wykładni art. 21 ust. 3 SystMonitDrogU, który wskazuje, że
sprzeczny jest z interesem publicznym automatyzm w działaniu organów administracji, wyrażający się
w nakładaniu kar pieniężnych na podmioty, które co do zasady działają zgodnie z prawem, a popełniły
jedynie nieistotne błędy lub pomyłki w zgłoszeniu. Odwołanie się do klauzul generalnych o dużym stopniu
niedookreśloności, a taką jest klauzula interesu publicznego, rodzi problemy z określeniem istoty takiej klauzuli.
Pojęcie interesu publicznego nie jest jednak pojęciem, którego treść mogłaby być zapełniana w sposób dowolny,
a organ administracji ani sąd stosujący prawo nie otrzymał prawa do swobodnego określania ich treści. Został na
niego nałożony obowiązek odszukania optymalnych treści wyrażających istotę interesu publicznego.
Nadanie właściwej treści pojęciu interesu publicznego jako przesłanki uzasadniającej odstąpienie od nałożenia
kary pieniężnej przewidzianej w SystMonitDrogU wymaga rozważenia w szerszym kontekście, związanym ze
zjawiskiem przenikania w coraz większym stopniu prawa karnego do prawa administracyjnego. Powinno to nastąpić
z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, która - mimo że adresowana do ustawodawcy - powinna być również
zasadą stosowania prawa. Musi być ona odnoszona do wymierzania sankcji administracyjnych jako jednej
z najbardziej dotkliwych form ingerencji organu w sferę uprawnień i obowiązków podmiotu. Jej zastosowanie
w odniesieniu do sankcji bezwzględnie oznaczonej (administracyjnej kary pieniężnej w określonej wysokości)
wymaga rozważenia, czy wymierzenie kary pieniężnej w określonej wysokości będzie przydatne do osiągnięcia
zamierzonych skutków (celów) regulacji oraz czy zachowana została proporcja między efektem wymierzonej sankcji
pieniężnej a jej dolegliwością. Jeżeli odpowiedzi na te pytania nie będą pozytywne, należy uznać, że nałożenie
kary nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego i organ powinien odstąpić od jej nałożenia jako
niezgodnej z konstytucyjnymi standardami płynącymi z zasady proporcjonalności.
Innymi słowy, właściwe odczytanie klauzuli interesu publicznego powinno nastąpić z uwzględnieniem zasady
proporcjonalności, a zatem organ powinien rozważyć, czy przewidziana sankcja stanowi w konkretnym
stanie faktycznym dolegliwość proporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia, czy też jest
niewspółmiernie dolegliwa. Jeżeli sankcja jest nadmierna (dolegliwa w stopniu większym niż jest to niezbędne dla
osiągnięcia założonego celu), to klauzula interesu publicznego nakazuje odstąpienie od jej nałożenia (wyrok NSA
z 7.6.2022 r., II GSK 171/19,
).
W interesie publicznym leży także nienakładanie kar za naruszenia formalne, gdyby miało to prowadzić do
skutków niemożliwych do zaakceptowania, ze względu na zasadę praworządności.
Rozstrzygnięcie NSA
NSA zaakceptował ww. stanowisko orzecznictwa w kwestii wykładni „interesu publicznego”, o którym mowa w art. 21
ust. 3 SystMonitDrogU i stwierdził, że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez WSA w Gliwicach, a skarga
podlega oddaleniu.
W celu stwierdzenia, czy zaszła omawiana przesłanka WSA w Gliwicach ocenił skalę i powagę naruszenia, za które
nałożona została kara i uznał, że spowodowało ono, iż przewóz był niewidoczny dla służb zobowiązanych do
monitorowania przewozu towarów wrażliwych. NSA podzielił stanowisko, że w takiej sytuacji odstąpienie od
nałożenia kary pieniężnej nie leżało w interesie publicznym. Błąd popełniony przez Skarżącą nie był nieistotną
omyłką o charakterze formalnym, lecz mógł mieć wpływ na przewóz i obrót towarami. Nie miało przy tym znaczenia,
że naruszenie było jednorazowe. Z uwagi na ryzyko, jakie dla obrotu środkami przewożonymi w niniejszej sprawie
miało naruszenie, nie można było uznać, że nałożona kara była nieproporcjonalna.

Komentarz
Na tle stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie NSA wypowiedział się na temat prawidłowej
interpretacji klauzuli generalnej „interesu publicznego”, stanowiącej ustawową przesłankę odstąpienia od nałożenia
administracyjnej kary pieniężnej. NSA wskazał, że pojęcie to należy rozumieć szeroko i wylistował kryteria, jakie

należy przy tym uwzględnić.

Wyrok NSA z 16.1.2024 r., II GSK 661/23,

NSA zaakceptował wykładnię 'interesu publicznego' w kontekście odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Skarga została oddalona, ponieważ naruszenie nie było nieistotną omyłką formalną, a mogło wpłynąć na przewóz i obrót towarami. Artykuł podsumowuje znaczenie zasady proporcjonalności w kontekście interesu publicznego.