Granica, której nie może przekroczyć treść rozporządzenia

Tematyka: rozporządzenie, upoważnienie, Konstytucja RP, wykroczenie, Sąd Najwyższy, kasacja, przepisy porządkowe, wolność osobista, Rzecznik Praw Obywatelskich

Rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia w zakresie w nim
określonym, a zatem w granicach tego upoważnienia. Nie może być sprzeczne z normami Konstytucji RP,
z aktem, na podstawie którego zostało wydane, a także z innymi aktami, które regulują materię będącą
przedmiotem tego rozporządzenia.
Opis stanu faktycznego
R.Z. obwiniono o to, że w S. na terenie sklepu L.M., wbrew obowiązkowi nie miał zasłoniętych ust i nosa, to jest
o wykroczenie z art. 116 § 1a ustawy z 20.5.1971 r. Kodeks wykroczeń (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2008; dalej: KW).
Wyrokiem zaocznym SR w S. uznano obwinionego R.Z. za winnego czynu określonego we wniosku o ukaranie, który
wyczerpuje znamiona wykroczenia z art. 54 KW przy zastosowaniu art. 2 § 1 KW i za to, na mocy art. 54 KW w zw.
z art. 2 § 1 KW i art. 24 § 1 i 3 KW wymierzono mu karę grzywny w wysokości 100 zł.
Po rozpoznaniu apelacji obwinionego SO w K. utrzymał zaskarżony wyrok w mocy i zasądził od obwinionego na
rzecz Skarbu Państwa wydatki postępowania odwoławczego w kwocie 50 zł oraz opłatę za II instancję w kwocie 30
złotych.
Kasację od wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, który zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa
procesowego przez dokonanie wadliwej kontroli instancyjnej i utrzymanie w mocy wyroku Sądu meriti, obarczonego
rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. przepisu art. 54 KW, mimo że przypisany ukaranemu czyn nie zawierał
znamion wykroczenia.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroków zarówno I, jak i II instancji, i uniewinnienie R.Z. od popełnienia zarzucanego
i przypisanego mu wykroczenia. Po rozpoznaniu kasacji wniesionej na korzyść przez RPO, SN uchylił zaskarżony
wyrok SO w K. oraz utrzymany nim w mocy wyrok SR w S. i uniewinnił R.Z. od popełnienia zarzucanego
i przypisanego mu czynu.
Uzasadnienie SN
Zdaniem SN kasacja była oczywiście zasadna i jako taka podlegała uwzględnieniu w całości w trybie art. 535 § 5
KPK, to znaczy na posiedzeniu bez udziału stron.
Oczywistym jest, że w realiach sprawy, w której wniesiono kasację, konsekwencje uwzględnienia postawionego
w niej zarzutu dotyczą nie tylko orzeczenia zawartego w zaskarżonym wyroku, lecz także obejmują całość
rozstrzygnięć Sądów obu instancji. W realiach niniejszej sprawy obwinionemu przypisano odpowiedzialność za
wykroczenie, o którym mowa w art. 54 KW, i wymierzono karę grzywny w wysokości 100 złotych.
Zgodnie z dyspozycją art. 54 KW karze grzywny do 500 zł albo karze nagany podlega ten, kto wykracza przeciwko
wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych. Przepis ten
ma charakter przepisu blankietowego zupełnego, co oznacza, że sam w sobie nie zawiera znamion czynu
zabronionego, ale odsyła i sankcjonuje zachowania uregulowane w wydanych z upoważnienia ustawy przepisach
prawa miejscowego i rozporządzeniach, określające zasady i sposób zachowania w miejscach publicznych.
Czynność sprawcza polega zatem na „wykroczeniu” przeciwko przepisom porządkowych, tzn. mającym na celu
zapewnienie porządku, spokoju i ładu publicznego.
Przepisami tymi są m.in. rozporządzenia, zgodnie z art. 92 Konstytucji RP, wydawane przez organy wskazane
w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie
powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz
wytyczne dotyczące treści aktu, a organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich
kompetencji innemu organowi. Jest zatem oczywiste, że rozporządzenie musi być wydane na podstawie wyraźnego
i szczegółowego upoważnienia w zakresie w nim określonym, a zatem w granicach tego upoważnienia. Nie może być
sprzeczne z normami Konstytucji RP, aktem, na podstawie którego zostało wydane i innymi aktami, które regulują
materię będącą przedmiotem tego rozporządzenia. Konsekwencją uchybienia chociażby jednemu ze wskazanych
wyżej wymogów jest niezgodność rozporządzenia z ustawą, co z kolei oznacza, że takie wadliwe rozporządzenie nie
może stanowić źródła obowiązków dla obywateli i nie może być podstawą do ukarania za niestosowanie się do tych
obowiązków.
W niniejszej sprawie w wyroku Sądu I instancji jako podstawę prawną ukarania R.Z. wskazano jedynie przepis art. 54
KW. Przepis ten ma charakter blankietowy, zatem zakres karalności opisanego w nim czynu jest determinowany

obowiązującymi w danym momencie przepisami porządkowymi o zachowaniu w miejscu publicznym, wydanymi
z upoważnienia ustawowego, co również z uwagi na treść art. 82 § 2 pkt. 1 KPW nakazuje przytoczyć w podstawie
prawnej skazania także przepis porządkowy mający zastosowanie. Z kolei z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP,
stanowiącego, że sądy podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, wynika, że obowiązkiem sądu orzekającego
o odpowiedzialności osoby za wykroczenie na podstawie przepisu blankietowego, dopełnianego przepisem
rozporządzenia wykonawczego, jest zbadanie, czy przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie
i w granicach upoważnienia ustawowego.
Z uzasadnienia Sądu I instancji co prawda wynika, że przepisem wykonawczym jest w ocenie Sądu § 24 ust. 1 pkt 2
lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z 7.8.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów
i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 1356; dalej: OgrEpidemiiR20(8)). Przepis
ten nakładał obowiązek zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku
ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z 20.6.1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.
988), ust i nosa w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych i usługowych i na targowiskach
(straganach).
Jak słusznie dostrzega RPO, nakaz zakrywania ust i nosa został wprowadzony na podstawie upoważnienia
zawartego w art. 46b pkt. 4 ustawy z 5.12. grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi
(t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2069; dalej: ZapobChoróbU). Z treści tego upoważnienia wynikało, że Rada Ministrów może
ustanowić w rozporządzeniu obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowania innych środków
profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie. Nie ulega więc wątpliwości, że
w granicach tak ukształtowanego upoważnienia ustawowego, Rada Ministrów mogła określić w rozporządzeniu
wyłącznie obowiązek stosowania środków profilaktycznych przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.
Upoważnienie ustawowe nie zawierało natomiast umocowania dla Rady Ministrów do ustanawiania w akcie
wykonawczym do ustawy powszechnego obowiązku stosowania środków profilaktycznych, w tym przypadku środków
zakrywających usta i nos. Stąd też OgrEpidemiiR20(8), nakładające na osoby inne niż osoby chore i podejrzane
o zachorowanie obowiązek zakrywania ust i nosa w przestrzeni publicznej, zostało wydane z przekroczeniem granic
upoważnienia ustawowego, co stanowi naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.
Narzucenie jednostce przez wprowadzenie rozporządzeniem powszechnego nakazu zakrywania ust i nosa
w określonych miejscach nastąpiło nie tylko z przekroczeniem granic i upoważnienia ustawowego, lecz także
z naruszeniem konstytucyjnego warunku, że ograniczenie wolności osobistej może nastąpić tylko na zasadach
i w trybie określonym w ustawie.
SO w K. w uzasadnieniu swojego orzeczenia powtórzył błędną interpretację Sądu I instancji w odniesieniu do
możliwości zastosowania art. 54 KW do zachowania obwinionego. Wbrew stanowisku Sądu II instancji upoważnienie
ZapobChoróbU nie zawierało umocowania dla Rady Ministrów do ustanawiania w akcie wykonawczym do ustawy
powszechnego obowiązku stosowania środków profilaktycznych, w tym przypadku środków zakrywających usta
i nos. Wadliwość kontroli instancyjnej, przeprowadzonej przez SO w K., dodatkowo podkreśla fakt, że Sąd ten nie
odniósł się w ogóle do zarzutów dotyczących uchybień przepisów Konstytucji RP, co do zasady, słusznie
przywołanych przez obwinionego, w zakresie możliwości ograniczenia praw i wolności. W uzasadnieniu wyroku Sądu
ad quem brak jest jakiejkolwiek pogłębionej analizy zarzutów apelacji obwinionego oraz rzetelnego odniesienia się do
nich.

Komentarz
Poza wszelką wątpliwością jawi się twierdzenie, że rażąco wadliwa kontrola instancyjna dokonana przez SO w K.
miała istotny wpływ na treść orzeczenia. Doprowadziła do utrzymania w mocy wyroku naruszającego dyspozycję art.
54 KW przez jego zastosowanie w odniesieniu do zachowania obwinionego. Stało się tak, mimo że czyn mu
przypisany nie wyczerpywał znamion tego wykroczenia. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie powinien
zapaść wyrok inny niż uniewinniający. Tym samym rozstrzygnięcie dokonane przez SN jest par excellence słuszne.

Wyrok SN z 8.6.2022 r., IV KK 182/22

Wyrok SN z 8.6.2022 r., IV KK 182/22, podkreślił rażącą wadliwość kontroli instancyjnej, która doprowadziła do utrzymania w mocy wyroku naruszającego dyspozycję art. 54 KW przez jego zastosowanie w odniesieniu do zachowania obwinionego. Decyzja SN o uniewinnieniu R.Z. jest par excellence słuszna.