Kara za niezastosowanie się do zakazu zgromadzeń w okresie epidemii

Decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nałożono administracyjną karę pieniężną na osobę naruszającą zakaz zgromadzeń w okresie epidemii. Sprawa trafiła do sądu administracyjnego, który uchylił decyzję inspektora. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia wolności zgromadzeń. Brak klarownych wytycznych prawnie upoważniających do zakazu zgromadzeń w rozporządzeniu budzi kontrowersje.

Tematyka: zakaz zgromadzeń, epidemia, prawo konstytucyjne, ograniczenia wolności, Trybunał Konstytucyjny

Ani w art. 46a, ani w art. 46b ustawy z 5.12.2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób
zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845; dalej: ZapobChoróbU), stanowiących podstawę prawną
wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 31.3.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych
ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 566; dalej:
OgrEpidemiiR20(1)), nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym zakazu
zgromadzeń ludności - orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku 28.1.2021 r., III SA/Gd 703/20,
.
Lekceważenie sytuacji epidemicznej
Decyzją z 10.4.2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. nałożył na O.Ł. G. administracyjną karę
pieniężną w wysokości 5 000 zł. za naruszenie zakazu zgromadzeń, o którym mowa w § 14 ust. 1
OgrEpidemiiR20(1). Organ wskazał, że w związku z epidemią koronawirusa został wprowadzony na obszarze
Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii. Stosownie do § 14 ust. 1 OgrEpidemiiR20(1) w okresie od 1.4.2020 r. do
11.4.2020 r. zakazano organizowania zgromadzeń. Organ wyjaśnił, że powodem wymierzenia kary było uczestnictwo
strony w zdarzeniu, do którego doszło 4.4.2020 r. o godz. 1:10 w nocy na terenie ogródków działkowych ROD w G.
i które zostało opisane w przekazanej organowi notatce urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.
Pomimo zakazu zgromadzeń obowiązującego w dacie zdarzenia, funkcjonariusze Policji stwierdzili, że we
wskazanym wyżej czasie i miejscu strona przebywała w jednym z domków na terenie ogródków działkowych
w grupie 8 osób. Wszystkie osoby znajdujące się w domku siedziały obok siebie w odległości mniejszej niż 2 metry,
rozmawiały głośno między sobą i słuchały głośnej muzyki. Ponadto w treści notatki urzędowej wskazano, że strona
miała lekceważący stosunek do panującej sytuacji epidemicznej.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając sprawę ze skargi O.Ł. G. na decyzję Państwowego
Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej uchylił zaskarżoną
decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.
Z uzasadnienia Sądu
Zgodnie z art. 31 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych, zaś
ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko
wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla
ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te
nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta
z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do
nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie
nie zostało ograniczone.
W myśl art. 57 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń
i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa.
Ograniczenie zgromadzeń tylko ustawowo
Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających
wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika
z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy
ograniczenia danego prawa i wolności. Jednocześnie tylko unormowania, które nie ograniczają konstytucyjnych praw
i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane zatem przepisy
o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.
Stosownie do art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP,
na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno
określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne
dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest

"szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym.
W konsekwencji zauważa się, że rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej
ogólnie) unormowane w samej ustawie. Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw.
wyłączności ustawy.
Tymczasem ani w art. 46a, ani w art. 46b ZapobChoróbU, stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę
Ministrów OgrEpidemiiR20(1), nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym zakazu
zgromadzeń ludności.
Jednocześnie też wymaga zaznaczenia, że jeśli ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie
do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla
każdego z tych zagadnień.
Omawiane OgrEpidemiiR20(1) nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia
ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień
ustawowych nie zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania
w omawianym rozporządzeniu. Sformułowania: „mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań”, „uwzględniając
bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego” (art. 46a ZapobChoróbU)
nie spełniają wymogu omawianych wytycznych. Z kolei art. 46b ZapobChoróbU odsyła jedynie do określonego
zakresu ograniczeń, nie obejmując warunków ich wprowadzenia.
Zauważyć ponadto należy, że w art. 46b ust. 1 ZapobChoróbU wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa
w art. 46a ZapobChoróbU, można ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4
ZapobChoróbU. Tymczasem w art. 46 ust. 4 pkt 4 ZapobChoróbU, który dotyczy organizowania widowisk i innych
zgromadzeń ludności, nie ma mowy o ograniczeniach, obowiązkach i nakazach, a o zakazie organizowania widowisk
i zgromadzeń.
Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzenia wobec tego wymaga, że
w dacie przedmiotowego zdarzenia (4.4.2020 r.) nie istniała podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której
wynikałoby, że obywatel nie może uczestniczyć w zgromadzeniu.
Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu.
Wywiedzenie takiej możliwości byłoby możliwe jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów
nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej.
W tej sytuacji zakaz zgromadzeń nie mógł być uregulowany wyłącznie w rozporządzeniu.

Komentarz
Przepis § 14 ust. 1 OgrEpidemiiR20(1) zakazujący organizowania zgromadzeń, ogranicza podstawowe prawa
i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji RP. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd
o niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP i delegacją ustawową. Wynika to z tego, że wyłącznie ustawa może
określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Słusznie uznał zatem WSA w Gdańsku, że
OgrEpidemiiR20(1) nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego,
zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie
zawarł bowiem żadnych wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w omawianym
rozporządzeniu.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że do wyłączności ustawy należą sprawy o istotnym znaczeniu
z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Akty wykonawcze regulować
powinny natomiast zasadniczo kwestie o charakterze technicznym, funkcjonalnie uzupełniając ustawę. Przekazane
mogą być do unormowania w drodze rozporządzania wyłącznie sprawy niemające istotnego znaczenia ani z punktu
widzenia realizacji tych praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy udzielającej upoważnienia (tak np. wyrok TK
z 5.12.2007 r., K 36/06,
). Tym samym tryb wprowadzenia analizowanej regulacji naruszył podstawowe
standardy konstytucyjne. W tej sytuacji, stosując konstytucyjną zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu
tylko Konstytucji RP oraz ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), Sąd słusznie odmówił zastosowania § 14
OgrEpidemiiR20(1).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 28.1.2021 r., III SA/Gd 703/20,

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że do wyłączności ustawy należą sprawy istotnego znaczenia dla realizacji konstytucyjnych wolności i praw. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje na niezgodność przepisu zakazującego zgromadzeń z Konstytucją RP i delegacją ustawową.