Nowelizacja ustawy Prawo budowlane

30 kwietnia 2019 r. wchodzi w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane, wykonująca wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczący przeniesienia przepisów o ograniczeniach uprawnień budowlanych z rozporządzeń do ustawy. Nowelizacja ma na celu podniesienie do rangi ustawy regulacji ograniczających uprawnienia budowlane oraz dopasowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Tematyka: nowelizacja, ustawy, Prawo budowlane, Trybunał Konstytucyjny, ograniczenia uprawnień, specjalizacje, inżynieria kolejowa

30.4.2019 r. wejdzie w życie ustawa z 22.2.2019 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz.
695), która wykonuje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7.2.2018 r. (K 39/15) o przeniesieniu przepisów
o ograniczeniach uprawnień budowlanych z rozporządzeń do ustawy.
• Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7.2.2018 r. dotyczył ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych.
• Trybunał orzekł, że organy władzy wykonawczej nie mogą wydawać aktów prawnych normujących kwestie
ograniczania praw i wolności.
Senacki projekt nowelizacji ustawy z 7.2.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej jako
PrBud), przyjęty przez Sejm, jest wynikiem wniosku Ministra Inwestycji i Rozwoju do Komisji Ustawodawczej Senatu
RP, o podjęcie inicjatywy ustawodawczej w zakresie wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7.2.2018 r. (K
39/15).
Wyrok Trybunału dotyczy Prawa budowlanego, które reguluje zagadnienia projektowania, budowy, utrzymania
i rozbiórki obiektów budowlanych, a także określa zasady działania organów administracji publicznej w tych
obszarach. Prawo budowlane określa ponadto, w jakich specjalnościach udzielane są uprawnienia budowlane oraz
jakie wykształcenie i doświadczenie wymagane są dla danego rodzaju specjalności do projektowania lub kierowania
robotami budowlanymi bez ograniczeń albo w ograniczonym zakresie. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego
„ograniczenie uprawnień budowlanych, jako ograniczenie konstytucyjnej wolności wykonywania zawodu,
może nastąpić wyłącznie w ustawie Prawo budowlane, a nie w rozporządzeniu”.
W uzasadnieniu podkreślono, że zgodnie z Konstytucją „każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania
zawodu oraz wyboru miejsca pracy; wyjątki określa ustawa". Trybunał podkreślił przy tym, że organy władzy
wykonawczej nie mogą wydawać aktów prawnych normujących kwestie ograniczania praw i wolności. Ponadto,
zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, specjalność inżynieryjna kolejowa jest jedna i przepisami
rozporządzenia nie można dokonać zmiany i podziału tej specjalności na dwie, tj.: inżynieryjną kolejową w zakresie
kolejowych obiektów budowlanych oraz inżynieryjną kolejową w zakresie sterowania ruchem kolejowym. To także,
jak wskazał Trybunał, można rozdzielić na dwie specjalizacje, jedynie na mocy ustawy.
Celem omawianej nowelizacji PrBud jest w związku z tym podniesienie do rangi ustawy regulacji ograniczających
uprawnienia budowlane poprzez przeniesienie przepisów rozdziału 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
i Rozwoju z 11.9.2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie regulujących zakres
uprawnień budowlanych (§ 10-15) do PrBud. Nowelizacja dostosowuje zatem system prawa do wspomnianego wyżej
wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego
W wyroku z 7.2.2018 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16 pkt 3 PrBud w zakresie, w jakim upoważnia
właściwego ministra do określenia „ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych”, oraz nie zawiera w tym zakresie
wytycznych do treści rozporządzenia, jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W rozdziale 2 PRBud określono funkcje w budownictwie (m.in. projektowanie, kierowanie budową), które mogą być
wykonywane wyłącznie przez osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne, praktykę i doświadczenie
zawodową, potwierdzone stosownymi „uprawnieniami budowlanymi”, wydanymi przez organ samorządu
zawodowego. Ustawa reguluje w jakich specjalnościach udzielane są uprawnienia budowlane, a także jakie
wykształcenie i praktyka są wymagane dla danego rodzaju specjalności do projektowania lub kierowania robotami
budowlanymi bez ograniczeń albo w ograniczonym zakresie.
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 11.9.2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych
w budownictwie regulujących zakres uprawnień budowlanych zawiera jednakże w pkt 3 zapisy pozwalające
ministrowi ograniczać zakres uprawnień budowlanych. Charakter tych regulacji ograniczających polega na tym, że
w samej ustawie przewidziane są „przyczyny” ograniczenia, a w rozporządzeniu definiuje się, na czym ograniczenie
uprawnień polega. Zakres uprawnień budowlanych i ewentualne ich ograniczenia to jednak, w związku z art. 65 ust. 1
Konstytucji, materia zastrzeżona wyłącznie dla ustawy. Dlatego też przepis upoważniający do wydania
rozporządzenia nie może przekazywać uregulowania istoty danej kwestii do aktu podustawowego.
Wolność wykonywania zawodu

Przepis art. 65 ust. 1 Konstytucji stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz
wyboru miejsca pracy, a wyjątki w tym zakresie określa powinna ustawa. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko
wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla
ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; ograniczenia te nie mogą
naruszać istoty wolności i praw
.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego „wyrażona w art. 65 ust. 1 Konstytucji wolność pracy może być ograniczona
tylko w akcie rangi ustawy. Musi istnieć funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych wartości (…).
Nadto w państwie demokratycznym powinna istnieć konieczność wprowadzenia takiego ograniczenia (tzw. zasada
proporcjonalności) z uwzględnieniem jednak zakazu naruszania istoty danego prawa lub wolności”.
Rozwiązania dotyczące podziału specjalizacji inżynieria kolejowa
W omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny zakwestionował też § 22 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury
i Rozwoju 11.9.2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie oraz Lp. 7 i 8 załącznika nr 2,
a także Lp. 5 i 6 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia, ze względu na ich niezgodność z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c
i art. 16 PrBud. Zakwestionowane przepisy w miejsce przewidzianej przez ustawę specjalności - inżynieria kolejowa -
wprowadziły bez upoważnienia ustawy, dwie specjalizacje nieznane w PrBud tj. Specjalizację inżynieryjną kolejową
w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalizację inżynieryjną kolejową w zakresie sterowania ruchem
kolejowym. W zaproponowanej przez Senat nowelizacji PrBud w miejsce tej jednej ustawowej specjalności
wprowadza się dwie przewidziane dotychczas przez wskazane wyżej rozporządzenie.
Ustawa wejdzie w życie 30.4.2019 r.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis upoważniający ministra do określenia ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych jest niezgodny z Konstytucją. Rozporządzenie zawierające zapisy o ograniczaniu uprawnień nie może przekazywać uregulowania istoty kwestii do aktu podustawowego. Wyrok Trybunału dotyczył także podziału specjalizacji inżynierii kolejowej, zakwestionując wprowadzenie dwóch specjalizacji nieprzewidzianych w ustawie Prawo budowlane.