Mobilna przyczepa gastronomiczna to obiekt budowlany

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Mobilna przyczepa gastronomiczna do sprzedaży lodów stanowi tymczasowy obiekt budowlany podlegający reżimowi ustawy o drogach publicznych - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

Tematyka: mobilna przyczepa gastronomiczna, obiekt budowlany, tymczasowy obiekt budowlany

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Mobilna przyczepa gastronomiczna do sprzedaży lodów stanowi tymczasowy obiekt budowlany podlegający reżimowi ustawy o drogach publicznych - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.

W myśl art. 3 pkt 1 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej jako:
PrBud) obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami
zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem
wyrobów budowlanych. Wśród budowli zdefiniowanych w art. 3 pkt 3 PrBud (każdy obiekt budowlany
niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury), w pkt 5 tego art. wyodrębniono tymczasowy obiekt
budowlany, pod którym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania
w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub
rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony
sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe,
barakowozy, obiekty kontenerowe. W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, że mobilna
przyczepa gastronomiczna do sprzedaży lodów stanowi tymczasowy obiekt budowlany, podlegający
reżimowi art. 39 i 40 ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej
jako: DrPublU) - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis stanu faktycznego
Prezydent miasta odmówił wydania zgody na zajęcie 8 m 2 pasa drogowego pod mobilną przyczepę gastronomiczną
z lodami, powołując się na art. 39 DrPublU. Decyzja odmowna została zaskarżona do Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Olsztynie, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
WSA w Olsztynie, podobnie jak NSA, uznały, że skarga nie jest zasadna, bo mobilna przyczepa gastronomiczna
stanowi obiekt budowlany.
Z uzasadnienia NSA
Zgodnie z art. 39 ust. 1 DrPublU zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować
niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu
drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań,
wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów
niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). W ustawie o drogach
publicznych brak jest definicji obiektów budowlanych. Jednakże mając na uwadze uregulowania omawianego aktu,
np. art. 4 pkt 1 zawierający definicję pasa drogowego (to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią
nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne
związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami
zarządzania drogą). Rozdziału 4 – Pas drogowy oraz wydanego na podstawie delegacji z art. 40 ust. 16
rozporządzenia Rady Ministrów z 1.6.2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa
drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.) nie budzi wątpliwości, że przy definiowaniu pojęcia " obiekt budowlany
" należy odwołać się do uregulowań Prawa budowlanego. W myśl art. 3 pkt 1 PrBud obiektem budowlanym jest
budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania
obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wśród budowli
zdefiniowanych w art. 3 pkt 3 PrBud (każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury),
w pkt 5 tego art. wyodrębniono tymczasowy obiekt budowlany, pod którym należy rozumieć obiekt budowlany
przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do
przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice,
kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia
rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. W świetle powyższych uregulowań nie budzi wątpliwości, że mobilna
przyczepa gastronomiczna do sprzedaży lodów stanowi tymczasowy obiekt budowlany, podlegający reżimowi art. 39
i 40 DrPublU (por. wyroki NSA z: 11.10.2017 r., II OSK 2517/16; 18.10.2017 r., II OSK 2622/16,
opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nie ma wpływu na charakter omawianej przyczepy jako tymczasowego obiektu budowlanego powoływany przez
skarżącego art. 2 pkt 1 ustawy z 16.4.2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.).
Zauważyć należy, że w art. 3 pkt 1 PrBud pojęcie wyrobów budowlanych użyto w kontekście użycia ich (czyli jako
materiału) do wzniesienia (wykonania) obiektu budowlanego. Tak też definiowany jest wyrób budowlany w ustawie
o wyrobach budowlanych, gdyż art. 2 pkt 1 tego aktu przez wyrób budowlany nakazuje rozumieć wyrób budowlany,
o którym mowa w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z 9.3.2011 r.
ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę
Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L Nr 88 z 2011 r., s. 5). Ten ostatni przepis z kolei za wyrób budowlany przyjmuje



każdy wyrób lub zestaw wyprodukowany i wprowadzony do obrotu w celu trwałego wbudowania w obiektach
budowlanych lub ich częściach, którego właściwości wpływają na właściwości użytkowe obiektów budowlanych
w stosunku do podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych.
Zatem zastosowany wyrób budowlany wpływa na właściwości użytkowe obiektów budowlanych (w zależności od
właściwości użytkowych wyrobów budowlanych, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ww rozporządzenia 305/2011,
wykorzystanych przy budowie przyczepy), ale nie może zmieniać ich charakteru jako obiektów budowlanych.
W tej sytuacji Sąd I instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że podstawę prawną odmowy
usytuowania w pasie drogowym mobilnej przyczepy gastronomicznej do sprzedaży stanowił art. 39 ust. 1 pkt
1 i art. 39 ust. 3 DrPublU. W ostatnim wymienionym przepisie ustawodawca sformułował wyjątek od generalnego
zakazu ustanowionego w art. 39 ust. 1 DrPublU dopuszczając, tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach,
lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania
drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Może to nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi,
wydanym w formie decyzji administracyjnej, w myśl art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 DrPublU. Wyjątkiem jest
zawarcie umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a, 2c DrPublU oraz udostępnienie kanału technologicznego przez
zarządcę drogi z mocy art. 39 ust. 7 DrPublU, które to wyjątki nie miały zastosowania w przypadku wniosku
skarżącego. Innymi słowy ustawodawca dopuścił w drodze wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym tego
typu obiektów, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi.
Zasadą jest więc zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to
zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu. Dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie
może być kształtowana dowolnie, lecz musi mieścić się w granicach przesłanki "szczególnie uzasadnionego
przypadku", o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 DrPublU, której towarzyszy brak przeciwwskazań ze względu na
bezpieczeństwo ruchu drogowego. Jeżeli zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego nie występuje, to spełniona
jest jedna z przesłanek udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, jednak nie jest ona wystarczająca
w sytuacji, gdy nie zostanie wykazane przez wnioskodawcę zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku"
zajęcia.
Podkreślenia wymaga, że użyty w art. 39 ust. 3 DrPublU termin nie został przez ustawodawcę wyjaśniony, co
pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację w pasie drogowym określonych
obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji
publicznej (zarządcy drogi). Naczelny Sąd Administracyjny w związku z tym stwierdza, że to na wnioskodawcy ciąży
obowiązek wykazania, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia (por.
wyrok NSA z 31.1.2019 r., II GSK 5286/16).
W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał by umieszczenie mobilnej przyczepy gastronomicznej (obiektu
handlowego) było podyktowane takimi względami, które uzasadniałyby stwierdzenie wystąpienia "szczególnie
uzasadnionego przypadku".
Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że poza wskazaniem przeznaczenia
przyczepy na działalność gospodarczą, wcześniejszym w 2015 r., także okresowym zezwoleniem organu na zajęcie
tego samego obszaru pasa drogowego, ówczesnym dużym zainteresowaniem klientów sprzedażą lodów, brakiem
zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu, wnioskodawca nie powoływał się na żadne inne okoliczności, które mogłyby
wskazywać, że prowadzenie tej działalności akurat w objętej sporem części pasa drogowego i umieszczenie w nim
w opisanym celu mobilnej przyczepy gastronomicznej (kiosku handlowego) stanowi szczególnie uzasadniony
przypadek. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że
takiej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej skarżącemu udzielono zezwolenia na zajęcie spornego
pasa przez umieszczenie kiosku handlowego, a to z uwagi na czasowy charakter takiego zezwolenia i konieczność
badania każdego kolejnego wniosku na ogólnych zasadach przepisów ustawy z 21.3.1985 r. o drogach publicznych.
Przy tym pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu
działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 DrPublU
Co istotniejsze możliwość przyjęcia, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na wydanie
zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przewidziany przez art. 39 ust. 3 DrPublU wyłączył obowiązujący m.p.z.p.,
co słusznie podniosły organy i potwierdził Sąd I instancji.
Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 5 PrBud, tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt budowlany przeznaczony
do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne
miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne,
pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe,
barakowozy, obiekty kontenerowe. W świetle tak sformułowanej definicji legalnej, nie może więc budzić wątpliwości,
że mobilny obiekt gastronomiczny jest tymczasowym obiektem budowlanym.





Zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 DrPublU zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby
powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać
bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Tym samym, słusznie NSA uznał, że prowadzenie lodziarni w pasie drogowym może zagrażać
bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Wyrok NSA z 11.4.2019 r., II GSK 451/17







Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że prowadzenie lodziarni w pasie drogowym może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyrok NSA z 11.4.2019 r., II GSK 451/17.