Spełnienie po terminie obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym nie powoduje wygaśnięcia nałożonych obowiązków

Organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania robót budowlanych zgodnych z prawem, określając termin. Niewykonanie obowiązku może skutkować decyzją nakazującą zaniechanie robót. NSA stwierdził, że upływ terminu nie powoduje wygaśnięcia obowiązków inwestora. Istotne jest wykonanie obowiązków przed decyzją organu.

Tematyka: organ nadzoru budowlanego, obowiązki inwestora, termin wykonania, decyzja organu, wygaśnięcie obowiązków, nakaz zaniechania robót, NSA, legalizacja samowoli budowlanej

Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania
określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia realizowanych robót do stanu
zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Ewentualne niewykonanie obowiązku nałożonego
decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud uzasadnia wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2
PrBud decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części lub też
doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ale tylko wówczas, gdy przed wydaniem przez organ decyzji
obowiązek ten nie został wykonany.
Stan faktyczny
Podstawą wydania wyroku było skierowanie do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargi kasacyjnej od wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 13.3.2018 r. (II SA/Op 543/17) w sprawie ze skargi na decyzję
Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązków
nałożonych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Stanowisko WSA i NSA
Przeprowadzona przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie
narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi. Sąd nie stwierdził
nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowanych przepisów
prawa materialnego. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Strona skarżąca złożyła jednak skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, jednocześnie wnosząc o jego
uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono na podstawie art.
174 pkt 1 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz.
1302 ze zm.; dalej jako: PostAdmU) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy
z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.; dalej jako: PrBud) w związku z art. 51 ust. 1
pkt 2 PrBud w związku z art. 151 PostAdmU poprzez przyjęcie, że organ dokonał prawidłowej wykładni wskazanych
przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.
NSA rozpoznając skargę wskazał, że przedmiotem sprawy jest kontrola zaskarżonej decyzji, utrzymującej
w mocy decyzję organu I instancji stwierdzającą, że nałożone na inwestora na podstawie ostatecznej decyzji
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązki zostały wykonane.
Następnie NSA poddał analizie akta sprawy i ustalił następujące fakty. Inwestor w wyznaczonym terminie wykonał
drabinkę metalową na kominie wraz z jej zamontowaniem za pomocą opasek metalowych okalających komin, a także
wykonał w dolnej części tego komina otwór wycierowy zamykany szczelnymi drzwiczkami ceramicznymi. Następnie
inwestor przedłożył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego powykonawczą inwentaryzację budowlaną
wraz z orzeczeniem technicznym dotyczącym wykonanych robót budowlanych. Dokumenty te zostały sporządzone
przez osobę legitymującą się uprawnieniami do sporządzania kosztorysów budowlanych, projektowania, doradztwa
i wykonywania nadzoru. Prawidłowo orzekając w tej sprawie uznano, że o ile ww. osoba posiadała uprawnienia do
sporządzenia powykonawczej inwentaryzacji budowlanej, to jednak orzeczenie techniczne powinna wykonać osoba
posiadająca odpowiednie uprawnienia budowlane. W toku niezakończonego postępowania naprawczego do akt
sprawy zostało przedłożone orzeczenie techniczne stwierdzające, że zarówno budynek gospodarczy jak i jego
elementy konstrukcyjne oraz komin są w dobrym stanie i nadają się do dalszej eksploatacji, nie stwarzając
zagrożenia dla życia i zdrowia. Jednak jego złożenie miało miejsce po wyznaczonym terminie. Sąd I instancji uznał,
że naruszenie tego terminu nie mogło spowodować utraty prawa przez inwestora do dokonania czynności
zmierzających do uznania wykonanych robót budowlanych za zgodne z prawem. NSA przytoczył dominujący
w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego na
podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania nałożonych na
niego obowiązków lub czynności. Tym samym jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale
wykonał nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji w trybie art. 51 ust. 3 PrBud, to wówczas
samo niedochowanie terminu procesowego nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej
rozbiórkę obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z 18.7.2016 r., II OSK 2670/14; wyrok NSA z 18.9.2013 r., II OSK
993/12; wyrok NSA z 25.1.2012 r., II OSK 2113/10; wyrok NSA z 24.5.2018 r., II OSK 300/18).

W związku powyższym NSA zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 51
ust. 3 pkt 2 PrBud w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud - uznał za niezasadny. Uznał, że inwestor wykonał wszystkie
obowiązki nałożone na niego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud. Artykuł 51 ust. 3 pkt 2 PrBud
znalazłby zastosowanie tylko wówczas, gdyby inwestor nie wykonał obowiązków, co nie miało miejsca w tej sprawie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest niezasadna,
a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Przedmiot rozstrzygnięcia przez NSA ma bardzo istotne znaczenie w praktyce. W prawie budowlanym w procesie
naprawczym prowadzącym do legalizacji samowoli budowlanej może zostać stwierdzony zarówno brak wykonania
obowiązków nałożonych przez organ nadzoru, jak i ich wykonanie, ale po terminie ustalonym w decyzji. Pojawia się
zatem pytanie, czy wykonanie przez inwestora obowiązków nałożonych w decyzji legalizacyjnej po terminie w niej
ustalonym należy traktować jako niewykonanie, a w konsekwencji organ może wydać decyzję o nakazie rozbiórki.
NSA w Warszawie wyroku z 10.4.2019 r. (II OSK 2073/18) uznał, że wykonanie obowiązków nałożonych w celu
doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem po terminie nie prowadzi do ich
wygaśnięcia. Podobnie orzekł WSA i zwrócił uwagę, że ustalony przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art.
51 ust. 1 pkt 2 PrBud termin do wykonania określonych obowiązków jest terminem procesowym. Jego upływ nie
skutkuje wygaśnięciem określonych obowiązków. Przypomnijmy, że w stanie faktycznym sprawy po przeprowadzeniu
kontroli wykonanych robót organ nadzoru budowlanego wydał, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 PrBud, decyzję
stwierdzającą wykonanie nałożonego na inwestora obowiązku. W wydanej decyzji organ nadzoru budowlanego -
PINB wskazał, że inwestor wykonał wszystkie nałożone na niego obowiązki. Jednocześnie wskazał, że przedłożenie
dokumentacji uzupełniającej nastąpiło po upływie terminu określonego w decyzji, jednak obowiązek w niej nałożony
został należycie wykonany.
WSA stwierdził, że inwestor wprawdzie uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale nałożony obowiązek
został wykonany przed wydaniem decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania nałożonego obowiązku. Tym
samym WSA przyjął, że wykonanie nałożonego obowiązku po upływie terminu wyznaczonego przez organ nie może
być podstawą do wydania decyzji o nakazie zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego
części, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Podstawą tej decyzji (wydawanej na podstawie art. 51
ust. 3 pkt 2 PrBud) może być bowiem jedynie stwierdzenie przez organ, iż inwestor nie wykonał obowiązku
nałożonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 PrBud. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2 PrBud
w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego nie wykonania obowiązku organ wydaje decyzję
nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie
obiektu do stanu poprzedniego. Po upływie 2 miesięcznego terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru
budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu
doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, i wydaje decyzję o stwierdzeniu
wykonania obowiązku albo- w przypadku nie wykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót
budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W sytuacji
wykonania obowiązku, także po upływie terminu wyznaczonego przez organ nadzoru budowlanego (ale przed
wydaniem powyższej decyzji) organ wydaje decyzję o stwierdzeniu jego wykonania. Zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 1
PrBud po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego
obowiązku i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Dopiero zatem stwierdzenie przez organ nadzoru
budowlanego niewykonania obowiązku przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 PrBud prowadzi do
pojęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 PrBud.
Reasumując, upływ terminu do wykonania określonych robót budowlanych w celu zalegalizowania samowoli
budowlanej nie powoduje, że obowiązek wykonania tych robót wygasa. Jeżeli inwestor prawidłowo
(należycie) wykonał obowiązki nałożone przez organ nadzoru budowlanego (zmierzające do legalizacji
samowoli budowlanej) wprawdzie już po wyznaczonym terminie, ale przed wydaniem przez organ jednej
z decyzji określonych w art. 51 ust. 3 PrBud, nie stanowi to podstawy do wydania decyzji o nakazie
zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części, albo doprowadzenia obiektu do
stanu poprzedniego.

Jak słusznie stwierdził NSA jeżeli inwestor uchybił wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykonał
nałożony na niego obowiązek przed wydaniem decyzji w trybie art. 51 ust. 3 PrBud, to samo niedochowanie
terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 PrBud nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania
decyzji o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części.
Wyrok NSA z 10.4.2019 r., II OSK 2073/18

NSA uznał, że upływ terminu do wykonania robót budowlanych nie powoduje wygaśnięcia obowiązków. Decyzja o nakazie zaniechania robót może być wydana tylko po stwierdzeniu niewykonania obowiązku przed decyzją organu. W wykonaniu obowiązków po terminie NSA nie dopatrzył się podstawy do decyzji o rozbiórce.