Ocena zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu
Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania inwestycji wymagającej robót budowlanych, ale także przy wykonywaniu czynności faktycznych związanych z celem wywłaszczenia. Decyzje organów administracyjnych oraz wyroki sądowe mają kluczowe znaczenie dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Tematyka: wywłaszczenie, nieruchomość, cel, decyzja, inwestycja, organ administracyjny, sąd administracyjny, zwrot, przesłanka zbędności, ustalenie celu, postępowanie, dokumentacja, art. 137 GospNierU, WSA Kraków
Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania inwestycji wymagającej robót budowlanych, ale także przy wykonywaniu czynności faktycznych związanych z celem wywłaszczenia. Decyzje organów administracyjnych oraz wyroki sądowe mają kluczowe znaczenie dla ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania na wywłaszczonych nieruchomościach jakiejś inwestycji wymagającej wykonania robót budowlanych. Ustalenie takie może być dokonane również wtedy, gdy organ stwierdzi, że na nieruchomościach tych doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu - orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Opis stanu faktycznego Starosta (...) decyzją z 10.1.2019 r. (znak: (...)) orzekł: - w punkcie 1 o zwrocie udziału w wysokości 2832/2880 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,3829 ha, poł. w obr. (...), jedn. ewid. (...) m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: I. kat. (...), I. kat. (...) i I. kat. (...), b. gm. kat. (...), na rzecz spadkobierców byłych właścicieli w stosownych udziałach - w punkcie 2 o zwrocie udziału w wysokości 2832/2880 części w nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) o pow. 0,1435 ha, objętej księgą wieczystą nr k.r. I (...), poł. w obr. (...), jedn. ewid. (...), m. K., w granicach wywłaszczonych parcel: 1. kat. (...), b. gm. kat. (...), na rzecz spadkobierców byłych właścicieli w stosownych udziałach - w punkcie 3 i 4 o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1 i 2 do zwrotu na rzecz Gminy K. stosownych kwot odpowiadających kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, w wysokości odpowiadającej zwracanym udziałom w prawie własności nieruchomości odpowiednio do zwracanych na rzecz wskazanych osób udziałów w nieruchomościach. Wojewoda, rozpoznając skargę Gminy, w decyzji z 25.3.2019 r., nr (...), działając na podstawie art. 142 ust. 1 i 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: GospNierU) oraz art. 138 § 1 pkt 1 KPA utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie 10.10.2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia (...) marca 2019 r. znak: (...) w przedmiocie zwrotu udziałów w części nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia Sądu Stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 GospNierU nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 GospNierU, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 GospNierU, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 GospNierU nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że organy administracyjne nie ustaliły czy i ewentualnie kiedy orzeczenie o wywłaszczeniu ww. nieruchomości stało się ostateczne. Zgodnie z art. 137 ust. 2 GospNierU jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W wyroku z 13.3.2014 r. (P 38/11) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 GospNierU w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27.5.1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22.9.2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24.6.2014 r. (I OSK 2876/12). Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania na wywłaszczonych nieruchomościach jakiejś inwestycji wymagającej wykonania robót budowlanych. Ustalenie takie może być dokonane również wtedy, gdy organ stwierdzi, że na nieruchomościach tych doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu. Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uznać zatem należy, ze jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła (por. wyrok NSA z 18.11.2016 r., I OSK 49/15). W świetle powyższych uwag obowiązkiem organów było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone oraz czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Aby móc bowiem stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 GospNierU został spełniony, w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyroki NSA: z 12.10.1999 r., IV SA 1484/97; z 4.8.2015 r., I OSK 1044/14, powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzecznia.nsa.gov.pl). Należy również pamiętać o tym, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 GospNierU, gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z 18.12.2014 r., I OSK 1417/13; z 17.3.2016 r., I OSK 1454/14). Jak wynika bowiem z orzeczenia PRN z 19.3.1970 r. przedmiotowe nieruchomości zostały perejęte przez Skarb Państwa „na cele urządzenia Parku Kultury i Wypoczynku” z jednoczesnym powołaniem się na treść decyzji o lokalizacji szczegółowej nr (...) wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. nr (...) W decyzji tej z 7.7.1965 r. wskazano, że ustala się „lokalizację szczegółową na zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku” i stwierdzono, że „na podstawie niniejszej decyzji o lokalizacji szczegółowej inwestor przystąpi do opracowania dokumentacji projektowo-kosztorysowej, obejmującej projekt wstępny z realizacyjnym planem zagospodarowania terenu w nawiązaniu do otoczenia”, a także, że „do zazieleniania można będzie przystąpić po opracowaniu i akceptacji przez tut. Wydział projektu terenów (projekt może być opracowany etapowo)”. Z powyższych dokumentów można wyprowadzać wniosek, że celem wywłaszczenia ww. parcel mogło być tylko „zazielenienie” tego terenu, bez wznoszenia na nim jakichkolwiek trwałych obiektów budowlanych. Podsumowując zatem - zarówno organy i strona skarżąca zgadzają się co do tego, że celem wywłaszczenia przedmiotowych parcel było "zazielenienie" Parku Kultury i Wypoczynku. Jak wskazał organ I instancji na s. 12 uzasadnienia - „celem wywłaszczenia przedmiotowych parcel było utworzenie ogólnodostępnego terenu zielonego” Reasumując, organy administracyjne nie dokonały ustaleń dotyczących tego, na czym polegał cel wywłaszczenia (którym było jak podają organy - zazielenienie Parku Kultury i Wypoczynku); czy stosownie do brzmienia art. 137 ust. 1 GospNierU, cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany w terminach o których mowa w tym przepisie. (...) Powyższe oznacza, że organy administracyjne naruszyły art. 137 ust. 1 GospNierU oraz art. 7, art. 77 i art. 80 KPA. W istocie bowiem w przypadku, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach ustawowych to dla postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zasadniczo znaczenia nie ma obecne wykorzystanie nieruchomości. Jeśli zatem nieruchomość została wywłaszczona na cel publiczny i inwestycja ta w określonym czasie została zrealizowana, a później ta nieruchomość została zaadaptowana na inne cele, to mimo że nieruchomość nie jest już wykorzystywana na cel wywłaszczenia, to jednak należy uznać, że sam cel wywłaszczenia został zrealizowany. W analizowanym orzeczeniu słusznie WSA w Krakowie uznał, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jak najbardziej precyzyjne określenie celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych rozstrzygnięcie - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 GospNierU. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej - z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie. Wyrok WSA w Krakowie z 10.10.2019 r., II SA/Kr 568/19
W orzeczeniu WSA w Krakowie podkreślono konieczność precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości oraz sprawdzenia, czy zaistniała przesłanka zbędności, zgodnie z przepisami prawa. Ustalenie celu wywłaszczenia jest kluczowe dla rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.