Dostęp do drogi publicznej jako warunek podziału ewidencyjnego nieruchomości
Artykuł omawia kwestię dostępu do drogi publicznej jako warunku podziału ewidencyjnego nieruchomości. Autor analizuje przepisy prawne dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej, konieczność ustanowienia służebności oraz decyzje organów administracyjnych w tym zakresie. Przedstawia także kontekst prawnoprawny oraz przykłady orzecznictwa, ukazując skomplikowane kwestie związane z podziałem nieruchomości.
Tematyka: podział nieruchomości, dostęp do drogi publicznej, służebność, decyzja administracyjna, orzecznictwo sądowe
Artykuł omawia kwestię dostępu do drogi publicznej jako warunku podziału ewidencyjnego nieruchomości. Autor analizuje przepisy prawne dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej, konieczność ustanowienia służebności oraz decyzje organów administracyjnych w tym zakresie. Przedstawia także kontekst prawnoprawny oraz przykłady orzecznictwa, ukazując skomplikowane kwestie związane z podziałem nieruchomości.
Artykuł 93 ust. 3 GospNierU w zw. z art. 99 GospNierU wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej - orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Opis stanu faktycznego Na wniosek J.Ć. i T.Ć. decyzją z dnia (...) sierpnia 2018 r. Nr (...) (zwaną dalej „decyzją podziałową”) Burmistrz Miasta i Gminy (...) (zwany dalej „Burmistrzem”) zatwierdził podział nieruchomości położonej w Gminie (...), oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka Nr (...) o pow. 0,1614 ha w miejscowości (...). W wyniku podziału nieruchomości powstały działki Nr: (...) o pow. 0.0807 ha oraz (...) o pow. 0,0807 ha. Podziału dokonano pod warunkiem zapewnienia dostępu do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki (...) w sytuacji zbycia nowo wydzielonych działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu (...) marca 2019 r. wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne, które zakończyło się decyzją z dnia (...) marca 2019 r. Nr (...) o stwierdzeniu nieważności decyzji podziałowej. Kolegium stwierdziło, że Burmistrz zatwierdzając podział nieruchomości, dokonał tego w sposób niezgodny prawem, przez wzgląd na wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 KPA – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa przez naruszenie w stopniu kwalifikowanym art. 93 w zw. z art. 95 ust. 7 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; dalej jako: GospNierU). We wniesionej skardze z dnia (...) kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Skarżący zarzucili organowi błędną wykładnię art. 95 pkt 7 GospNierU. Skarżący wskazali także na naruszenie art. 93 ust. 4 GospNierU poprzez przyjęcie, że projekt decyzji podziałowej powinien być zaopiniowany przez Burmistrza. W ocenie Skarżących, powołany przepis zwalnia z obowiązku udzielania opinii, szczególnie gdy wniosek o zatwierdzenie podziału zawierał właściwą mapę oraz protokół przyjęcia granic nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko oraz wniosło o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na rozprawie 10.10.2019 r. sprawy ze skargi J.Ć. i T.Ć. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2019 r. Nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia Sądu W istocie w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawia się nurt akcentujący brak podstaw do zastosowania art. 95 ust. 7 GospNierU w sytuacji, gdy wnioskowana do podziału działka jest działką budowlaną o powierzchni zapewniającej konieczna obsługę dla posadowionego na niej budynku (por. wyrok WSA w Olsztynie z 17.1.2017 r., II SA/Ol 1320/16). Nie jest to jednak nurt jedyny bowiem zwrócić należy uwagę na argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w uzasadnieniu do wyroku z 16.10.2013 r. (I OSK 1027/12). Podkreślił on, że „jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego zaś reszta z dzielonego gruntu, będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 GospNierU, ale jest to po prostu jego konsekwencja. Omawiany przepis służy bowiem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a GospNierU), której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych”. Z tego względu, należy przyjąć, że przedmiotem oceny nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana (zabudowana budynkiem mieszkalnym), zaś pogląd, przeciwny nie jest prawidłowy bo w sposób niedopuszczalny ogranicza prawa właściciela działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, interpretując przepis art. 95 ust. 7 GospNierU niezgodnie z jego gramatyczną treścią i celem, jakiemu służy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7.12.2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268, poz. 2663) wstępny projekt podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 4 GospNierU, opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a w przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu, zaś ust. 2 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że wstępny projekt podziału nieruchomości powinien zawierać w szczególności przedstawioną w formie graficznej w kolorze czerwonym lub w formie opisowej propozycję sposobu zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek gruntu do drogi publicznej. Artykuł 97 ust. 1a pkt 4 u.GospNierU przewiduje natomiast, że do wniosku, o podział nieruchomości należy dołączyć wstępny projekt podziału, lecz z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95 GospNierU. Kolegium wskazuje nadto, że analiza projektu podziału wskazuje na brak możliwości zapewnienia działce powstałej w wyniku podziału dostępu do drogi w sposób pośredni, czy też bezpośredni według rozwiązań wskazanych w art. 93 ust. 3 GospNierU. Organ w żaden sposób nie uargumentował jednak w jaki sposób została przeprowadzona analiza, której zwieńczeniem jest powyższa konstatacja. Tym samym wniosek ten nie poddaje się kontroli sądowej. Zgodnie z art. 99 GospNierU jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Przepis ten powołany został w podstawie prawnej decyzji podziałowej i zawarto w niej zastrzeżenie, że podział następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu nowo wydzielonych działek zostanie zapewniony dostęp do drogi publicznej na rzecz każdoczesnego właściciela działki Nr (...) zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Jak zauważa się w doktrynie art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 GospNierU wprowadzają ogólny zakaz dokonywania podziału prawnego nieruchomości, jeżeli w jego wyniku miałaby powstać nieruchomość pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, że w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do ustalania w treści decyzji podziałowej konkretnego sposobu (przebiegu) służebności mających zapewnić taki dostęp ani nawet wskazania działek, na jakich mają zostać ustanowione. W samej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości umieszcza się jedynie zastrzeżenie konieczności zapewnienia dostępu do drogi publicznej wydzielonym działkom gruntu, bez wskazywania konkretnych rozwiązań projektowych w tym względzie. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy więc odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. Mogą być zatem wydzielone w ramach podziału nieruchomości, bez zapewnienia im prawnie odrębnego dostępu do drogi publicznej na etapie zatwierdzenia podziału, ale ich zbycie na odrębną własność jest możliwe tylko przy jednoczesnym zapewnieniu przez zbywcę prawnego dostępu do drogi publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z 12.7.2012 r., II SA/Lu 466/12). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na powołanie takich okoliczności, które uzasadniałyby stwierdzenie wydania decyzji podziałowej z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest bowiem to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych wyklucza możliwość naruszenia takich przepisów prawa w sposób rażący (por. wyrok NSA z 1.7.2011 r., I OSK 163/11). Pogląd wyrażony w niniejszym orzeczeniu jest słuszny. Ustawowe zastrzeżenie niedopuszczalności dokonania podziału nieruchomości, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, należy odnieść do chwili, w której działki te będą zbywane. W wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.6.2016 r. (I OSK 2236/14) Sąd podkreślił, że nieruchomość musi mieć dostęp do drogi publicznej i temu służy właśnie ustanowienie drogi koniecznej. Jeżeli przez jakąś czynność organu dostęp do drogi publicznej drogą konieczności zostanie ograniczony, naruszenia doznaje prawo własności nieruchomości sąsiadującej. Skoro zatem na skutek podziału nieruchomości uszczerbku takiego doznaje nieruchomość sąsiadująca z nieruchomością dzieloną, zasada, że stroną postępowania podziałowego i pochodnych jest tylko właściciel nieruchomości dzielonej, doznaje załamania. W takiej sytuacji bowiem nie można wykluczyć właściciela nieruchomości sąsiadującej, którego prawo naruszono z kręgu stron postępowania. Wyrok WSA w Poznaniu z 10.10.2019 r., IV SA/Po 454/19
Analiza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazuje na istotę zapewnienia dostępu do drogi publicznej przy podziale nieruchomości. Decyzje organów administracyjnych muszą uwzględniać zapewnienie prawnego dostępu do drogi publicznej dla każdej wydzielonej działki. Orzecznictwo sądowe podkreśla konieczność przestrzegania przepisów prawa w zakresie podziału nieruchomości.