Stosowanie odpowiednich przepisów do legalizacji samowoli budowlanej
NSA wskazał, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. W postępowaniach legalizacyjnych dotyczących obiektów powstałych wskutek samowoli budowlanej należy badać ich zgodność z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Omawiane orzeczenie NSA z 28.11.2018 r. (II OSK 2954/16) odnosi się do stosowania odpowiednich przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego do legalizacji samowoli budowlanej.
Tematyka: NSA, samowola budowlana, legalizacja, przepisy budowlane, plan miejscowy
NSA wskazał, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. W postępowaniach legalizacyjnych dotyczących obiektów powstałych wskutek samowoli budowlanej należy badać ich zgodność z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego. Omawiane orzeczenie NSA z 28.11.2018 r. (II OSK 2954/16) odnosi się do stosowania odpowiednich przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego do legalizacji samowoli budowlanej.
NSA wskazał, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. W tym aspekcie należy również zwrócić uwagę na potrzebę uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia i w czasie realizacji robót budowlanych. W postępowaniach legalizacyjnych dotyczących obiektów powstałych wskutek samowoli budowlanej należy badać ich zgodność z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z planami miejscowymi obowiązującymi w dacie orzekania. Stan faktyczny Podstawą wydania wyroku było skierowanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z 9.9.2016 r. (II SA/Kr 536/16) w sprawie ze skargi J.F. i G.F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki. WSA w Krakowie oddalił skargę na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nakazującą współwłaścicielom działki rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej. Wnieśli oni skargę od tego wyroku. WSA bowiem zaakceptował wnioskowanie organu odwoławczego, co do kwalifikacji spornego obiektu budowlanego jako budynku rekreacji indywidualnej uznając, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia, a dokonane przez skarżących zgłoszenie z 22.12.2005 r. w przedmiocie budowy budynków gospodarczych było bezskuteczne. Wyrok NSA NSA poparł stanowisko skarżących, że błędna wykładnia przepisów art. 48 ust. 1, 2, 3 i 4 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 PrBud (w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z 20.2.2015 r.), jak też naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA, w szczególności brak należytej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkowało wadliwym zastosowaniem przez organy obu instancji nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. NSA stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA zaakceptował wnioskowanie organu odwoławczego, który kwalifikując sporny obiekt budowlany jako budynek rekreacji indywidualnej uznał w efekcie, że został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia, a dokonane przez skarżących zgłoszenie z 22.12.2005 r. w przedmiocie budowy budynków gospodarczych było bezskuteczne. Uznał, że ustalenia zawarte w decyzji organu odwoławczego nie dawały podstawy do stwierdzenia, iż zrealizowany przez inwestorów budynek różni się znacząco w zakresie istotnych cech architektoniczno-budowlanych od budynku gospodarczego objętego zgłoszeniem. Organ nadzoru powinien dysponować konkretnymi danymi co do techniczno-budowlanej charakterystyki budynku, jego przeznaczenia i wykorzystywania. W jego ocenie kwalifikacja robót budowlanych na gruncie wymienionych przepisów determinuje wybór właściwego trybu ich legalizacji, uregulowanego w przepisach art. 48 i 49b oraz art. 50–51 PrBud. Istotne znaczenie miało porównanie w treści zgłoszenia oraz załączonego opisu i projektu budynków ze stanem budynku wykonanego przez inwestorów. NSA zaznaczył, że w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, iż roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 PrBud, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora była obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. Stwierdził, że organy obu instancji niezasadnie podjęły rozstrzygnięcia w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 PrBud, podczas gdy postępowanie powinno być prowadzone w trybie art. 50 i 51 PrBud. NSA wskazał, że odstępstwa mogą być usunięte w postępowaniu naprawczym. Podkreślił, że należałoby potraktować kwestie dotyczące pozostałych parametrów, których zachowanie jest niezbędne dla budynków gospodarczych, zwłaszcza że zasadniczo sporny budynek w podstawie (wymiar ścian zewnętrznych) wynosi – jak podano w protokole kontroli – 6.10 x 4.24 m, a wielkości przyjęte przez organ do określenia powierzchni obiektu miały związek z wymiarami innych elementów budynku. Zastrzec jednak należy, że wobec zgłoszonych zastrzeżeń w odwołaniach, organ nadzoru powinien zweryfikować ponownie ustalenia co do powierzchni zabudowy, w razie możliwości dostosowania poddasza do rozmiarów odpowiadających budynkowi gospodarczemu objętemu zgłoszeniem. NSA powołał wyrok z 19.4.2010 r., w którym NSA wskazał, że nieuprawnione jest przyjmowanie dla potrzeb wykładni art. 29 ust. 1 pkt 2 PrBud definicji „budynku gospodarczego”, zawartej w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). W uzasadnieniu tego wyroku zaznaczono, że nadane ustawą nowelizującą z 27.3.2003 r. nowe brzmienie art. 4 PrBud wprowadza zasadę, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Regulacja ta nawiązuje do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności, zawartej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczeń prawa własności nie można wyprowadzać z brzmienia przepisów zawartych w aktach wykonawczych, których rolą jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. NSA wskazał, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. W tym aspekcie należy również zwrócić uwagę na potrzebę uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia i w czasie realizacji robót budowlanych. W postępowaniach legalizacyjnych dotyczących obiektów powstałych wskutek samowoli budowlanej należy badać ich zgodność z przepisami planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym z planami miejscowymi obowiązującymi w dacie orzekania. NSA przypomniał, nie negując tej zasady, że w uchwale NSA z 16.12.2013 r. dotyczącej przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. przyjęto, że w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów (techniczno-budowlanych), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy. W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, a konkretnie w czasie realizacji robót budowlanych. Dodatkowo wskazał, że w każdym przypadku zmiany planu miejscowego organ administracji ma obowiązek zastosować zawarte w akcie prawa miejscowego przepisy przejściowe oraz regulację art. 35 PlanZagospU - „tereny, których przeznaczenie planu miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania”. NSA stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku. Omawiane orzeczenie NSA z 28.11.2018 r. (II OSK 2954/16) odnosi się do stosowania odpowiednich przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego do legalizacji samowoli budowlanej. NSA słusznie podkreślił różnice pomiędzy postępowaniami w sprawie legalizacji samowoli a postępowaniami naprawczymi uregulowanymi w art. 50 i 51 PrBud. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest prawnych możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodności z prawem. Natomiast zdaniem NSA przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy uwzględnić ustalenia planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia i w czasie realizacji robót budowlanych. W postępowaniu legalizacyjnym i naprawczym prowadzonym w związku z wykonywaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa (odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, istotnymi odstępstwami od zgłoszenia, czy też wykonaniem robót bez pozwolenia na budowę) zastosowanie znajdują nie tylko przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, lecz także inne przepisy prawa. NSA w rozpoznawanej sprawie słusznie zauważył, że nie można automatycznie przyjmować, iż w postępowaniu legalizacyjnym należy odnosić się do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu legalizacji samowoli budowlanej, z pominięciem przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących na dzień wykonania kwestionowanych robót budowlanych. Zwrócił uwagę na „potrzebę uwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia i w czasie realizacji robót budowlanych”. Dodatkowo z uwagi na odmienność postępowania legalizacyjnego od naprawczego istotne znaczenie ma dokonanie właściwej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych przez organ. Zgodnie z dominującym w judykaturze stanowiskiem odstąpienia od warunków zgłoszenia podlega postępowaniu naprawczemu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Natomiast dokonując kwalifikacji zgłaszanego obiektu zdaniem NSA organ powinien przede wszystkim ustalić, czy obiekt mieści się w zakresie zgłaszanego obiektu. Wyrok NSA z 28.11.2018 r., II OSK 2954/16
NSA podkreślił konieczność uwzględnienia ustaleń planu miejscowego obowiązującego w dacie zgłoszenia i w czasie realizacji robót budowlanych przy ponownym rozpatrywaniu sprawy legalizacyjnej. Nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy brak jest możliwości doprowadzenia obiektu do zgodności z przepisami prawa.