Obszar oddziaływania obiektu a przymiot strony w postępowaniu w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę
NSA potwierdził, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest związany oceną projektanta oraz inwestora co do obszaru oddziaływania inwestycji, lecz powinien w tym zakresie przeprowadzić własne czynności wyjaśniające. Obszar oddziaływania inwestycji jest wyznaczany każdorazowo na podstawie przepisów odrębnych dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej cech indywidualnych, co ma zapobiegać automatyzmowi w ustaleniu kręgu stron postępowania.
Tematyka: NSA, obszar oddziaływania, inwestycja, wyrok, postępowanie, pozwolenie na budowę
NSA potwierdził, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest związany oceną projektanta oraz inwestora co do obszaru oddziaływania inwestycji, lecz powinien w tym zakresie przeprowadzić własne czynności wyjaśniające. Obszar oddziaływania inwestycji jest wyznaczany każdorazowo na podstawie przepisów odrębnych dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej cech indywidualnych, co ma zapobiegać automatyzmowi w ustaleniu kręgu stron postępowania.
NSA potwierdził, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest związany oceną projektanta oraz inwestora co do obszaru oddziaływania inwestycji, lecz powinien w tym zakresie przeprowadzić własne czynności wyjaśniające. Obszar oddziaływania inwestycji jest wyznaczany każdorazowo na podstawie przepisów odrębnych dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej cech indywidualnych, co ma zapobiegać automatyzmowi w ustaleniu kręgu stron postępowania. Zaznaczył, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20) nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Stan faktyczny Podstawą wydania wyroku było skierowanie skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z 19.5.2016 r. (VII SA/Wa 1909/15) w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Stanowisko I instancji WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c PostAdmU, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej spółce komandytowo-akcyjnej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym oraz dwóch zjazdów na konkretnej działce. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku dwie spółki, zarzucające naruszenie prawa materialnego oraz procesowego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Stanowisko NSA Na wstępie NSA wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po 15.8.2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 PostAdmU, zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wyjaśnił, że powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 PostAdmU i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zawarte w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 PrBud uznał za niezasadne. W jego ocenie trafne jest przyjęcie, że wnosząca odwołanie Wspólnota Mieszkaniowa nie ma statusu strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy udzielającej pozwolenia na budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażem podziemnym. NSA potwierdził, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest związany oceną projektanta oraz inwestora co do obszaru oddziaływania inwestycji, lecz powinien w tym zakresie przeprowadzić własne czynności wyjaśniające. Obszar oddziaływania inwestycji jest wyznaczany każdorazowo na podstawie przepisów odrębnych dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej cech indywidualnych, co ma zapobiegać automatyzmowi w ustaleniu kręgu stron postępowania. Zaznaczył, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 PrBud) nie może ograniczać się do ustalenia takiego oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, które stanowić będzie naruszenie obowiązujących przepisów prawa. W sprawach pozwolenia na budowę należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznym (wyroki NSA: z 14.12.2012 r., II OSK 1494/11; z 25.1.2013 r., II OSK 1698/11; z 14.7.2011 r., II OSK 1182/10; z 16.8.2012 r., II OSK 832/11; z 29.1.2014 r., II OSK 2064/12; wyroki WSA w Gliwicach: z 17.6.2010 r., II SA/Gl 983/09; z 24.8.2011 r., II SA/Gl 250/11). Również w piśmiennictwie podkreśla się, że obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, ponieważ obiekt budowlany może wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z tymi przepisami i co za tym idzie – nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Udział w sprawie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego innych podmiotów jako stron tego postępowania, poza inwestorem, nie oznacza, że niemożliwe będzie uzyskanie pozwolenia. Przypomniał, że Wspólnota w złożonych wnioskach oraz odwołaniu wskazywała na negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na jej budynek mieszkalny w związku ze szczególnym charakterem tego terenu, usytuowanego w tzw. rynnie żoliborskiej, tj. gruntach słabonośnych w obszarze przewarstwień gruntowych i wodonośnych. Opierając się na dokumentacji geotechnicznej podnosiła, że sposób fundamentowania projektowanej zabudowy, zwłaszcza garażu podziemnego, będzie negatywnie wpływał na starą zabudowę sąsiednią, na dowód czego powołała przykłady budynków przy sąsiadujących ulicach zagrożonych katastrofą budowlaną, wskutek realizacji pobliskich nowych inwestycji. NSA zaznaczył, że organ I instancji odnotował tylko w treści decyzji, iż projekt budowlany złożony przez inwestora zawiera geotechniczne warunki posadowienia obiektu sporządzone w formie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, właściwej dla obiektów zaliczonych do drugiej kategorii geotechnicznej i posadowionych w złożonych warunkach gruntowych. W jego ocenie z uzasadnienia decyzji nie wynika na ile ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego rzutowały na określenie obszaru oddziaływania inwestycji. W związku z tym uznał, że organ odwoławczy powinien wnikliwie zweryfikować kwestię oddziaływania planowanego obiektu na budynki sąsiednie, posiłkując się dokumentacją geologiczną i ekspertyzą dołączoną do projektu budowlanego, jak też pozostałym materiałem zgromadzonym w sprawie. Za niewątpliwe uznał, że w przypadku spornej inwestycji organy obu instancji musiały uwzględnić regulację rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.4.2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r. poz. 463), w tym § 3 ust. 1 pkt 6 stanowiący, że ustalanie geotechnicznych warunków posadowienia obiektu budowlanego polega na m.in. ustaleniu wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego i podłoża gruntowego w różnych fazach budowy i eksploatacji, a także wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi. Przytoczony przepis za zasadniczy dla oceny obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji wyznaczenia kręgu stron w niniejszej sprawie. Za błędne i sprzeczne z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 9 PrBud NSA uznał stanowisko Wojewody, który nie uwzględnił w analizie dotyczącej obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji powyższego postanowienia, wskazując błędnie, że kwestia złożonych warunków gruntowych nie mogła stanowić podstawy do ustalenia interesu prawnego skarżącej Wspólnoty, zaś ewentualne szkody wywołane realizacją planowanej inwestycji stanowić mogą wyłącznie podstawę roszczeń cywilnoprawnych. W omawianym orzeczeniu NSA odniósł się do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W tym przedmiocie w orzecznictwie sądowym są reprezentowane dwa stanowiska. Według pierwszego z nich pojęcia strony nie można zawężać (wyrok NSA z 15.7.2016 r., II OSK 2759/14). Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (wyrok NSA z 15.2.2013 r., II OSK 2171/11). Natomiast według drugiego pojęcie obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć wąsko i ściśle, co wynika z wykładni gramatycznej art. 3 pkt 20 PrBud. NSA w omawianym orzeczeniu zwrócił uwagę na znaczenie regulacji szczególnych, które wpływają na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i tym samym ustalenie strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 PrBud stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle orzecznictwa sądowego określenie obszaru oddziaływania obiektu jest czynnością wstępną w każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, opartą na ustaleniach stanu faktycznego w danej sprawie. Ustalając obszar oddziaływania obiektu, należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu znajdującego się w otoczeniu planowanej inwestycji, z uwzględnieniem jej wpływu na sąsiednie nieruchomości (wyrok NSA z 9.10.2007 r., II OSK 1321/06). Przymiot strony nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich (np. wyrok NSA z 12.12.2013 r., II OSK 1721/12; wyrok WSA w Gdańsku z 18.11.2015 r., II SA/Gd 427/15). Jak wskazał NSA w omawianym orzeczeniu okoliczność skomplikowanych warunków geotechnicznych i wynikająca z nich możliwość zagrożenia dla zabudowy sąsiednich nieruchomości winna znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone stosownymi przepisami czy normami technicznymi. Wyrok NSA z 11.7.2018 r., II OSK 2021/16
NSA zaznaczył, że organ I instancji odnotował tylko w treści decyzji, iż projekt budowlany złożony przez inwestora zawiera geotechniczne warunki posadowienia obiektu sporządzone w formie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, właściwej dla obiektów zaliczonych do drugiej kategorii geotechnicznej i posadowionych w złożonych warunkach gruntowych. W jego ocenie z uzasadnienia decyzji nie wynika na ile ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia przedmiotowego obiektu budowlanego rzutowały na określenie obszaru oddziaływania inwestycji.