Możliwość poszerzenia obszaru analizowanego
WSA orzekł, że organ I instancji ma wyznaczyć obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem oceny prawnej sądu. Decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną w zabudowie usługowej. SKO podniósł brak sąsiedztwa pozwalającego określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w obszarze analizowanym. Decyzja SKO została podtrzymana, uznając, że planowana inwestycja ma specyficzny charakter, zbliżając funkcję usługową do funkcji mieszkaniowej. WSA wskazał, że granice obszaru analizowanego nie mogą być rozciągane bez ograniczeń, a decyzje organów obydwu instancji naruszyły przepisy dotyczące ustalania obszaru analizowanego. WSA zaakceptował wyrok NSA, wskazując, że wielkość obszaru analizowanego powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy i dążyć do zachowania urbanistycznej całości.
Tematyka: WSA, SKO, obszar analizowany, funkcje zabudowy, zagospodarowanie terenu, zasada dobrego sąsiedztwa, PlanZagospU, NowaZabudR, granice obszaru analizowanego, urbanistyczna całość, wyrok NSA, ład przestrzenny, kontynuacja funkcji, ustalanie obszaru analizowanego, uzasadnienie decyzji
WSA orzekł, że organ I instancji ma wyznaczyć obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem oceny prawnej sądu. Decyzja dotyczy inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną w zabudowie usługowej. SKO podniósł brak sąsiedztwa pozwalającego określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w obszarze analizowanym. Decyzja SKO została podtrzymana, uznając, że planowana inwestycja ma specyficzny charakter, zbliżając funkcję usługową do funkcji mieszkaniowej. WSA wskazał, że granice obszaru analizowanego nie mogą być rozciągane bez ograniczeń, a decyzje organów obydwu instancji naruszyły przepisy dotyczące ustalania obszaru analizowanego. WSA zaakceptował wyrok NSA, wskazując, że wielkość obszaru analizowanego powinna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy i dążyć do zachowania urbanistycznej całości.
WSA orzekł, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącej w zakresie przedmiotowej inwestycji, na skutek niniejszego wyroku, organ I instancji ma wyznaczyć wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem oceny prawnej sądu i uwag sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu. Stan faktyczny Decyzją z lipca 2018 r., SKO w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną, w zabudowie usługowej, na działce. W uzasadnieniu przytoczyło treść przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z 27.3.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej jako: PlanZagospU), powołując się na zasadę dobrego sąsiedztwa. Mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy SKO podniosło, iż przedmiotowa działka nie posiadała sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy, w zakresie obszaru analizowanego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.8.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: NowaZabudR). SKO nie podzieliło uzasadnienia odmowy ustalenia warunków zabudowy, ze względu na to, że organ I instancji analizował stan zagospodarowania terenów sąsiednich, na których zabudowa miałaby dopiero nastąpić na podstawie wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy lub terenów znajdujących się poza obszarem analizowanym. Do analizy kontynuacji funkcji przyjmuje się natomiast istniejącą zabudowę, a nie zamierzenia inwestorów. SKO nie podzieliło stanowiska organu I instancji co do rozumienia funkcji planowanej inwestycji w odniesieniu do budynku nieoddanego do użytku o funkcji usługowej (§ 2 pkt 2 NowaZabudR) przez co należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W ocenie SKO, zasada dobrego sąsiedztwa nie pozwala na lokalizację inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji wprawdzie o charakterze usługowym, tak jak zabudowana działka sąsiednia, ale o odmiennym sposobie użytkowania niż istniejący na działce sąsiedniej budynek. Sposób użytkowania planowanego domu opieki dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną zbliża w istocie funkcję usługową do funkcji mieszkaniowej realizowanej w budynku zamieszkania zbiorowego. Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze), przez budynki zamieszkania zbiorowego należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny. W tym kontekście, SKO uznało, że słusznie organ I instancji podniósł, że planowana inwestycja ma specyficzny charakter, ze względu na zachowanie szczególnych warunków związanych z opieką nad osobami starszymi.W ocenie SKO, na etapie uzyskiwania decyzji wpływ planowanej inwestycji na działki sąsiednie bierze się pod uwagę wyłącznie wówczas, gdy chodzi o przedsięwzięcia, których usytuowanie w danym miejscu pozostawałoby w sprzeczności z przepisami odrębnymi chroniącymi takie tereny sąsiednie przed określonymi w tych przepisach sposobami zagospodarowania (np. obszary ochrony zabytków, formy ochrony przyrody, ujęcia wonne etc). Na tej podstawie organ II instancji uznał, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Stanowisko WSA WSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie z dniem 1.1.2003 r. przestał obowiązywać plan zagospodarowania przestrzennego gminy W., a zatem przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla domu opieki społecznej dla osób starszych oraz domu dziennego pobytu z częścią mieszkalną, w zabudowie usługowej była ocena, czy planowany sposób zagospodarowania terenu nie naruszy zasady „dobrego sąsiedztwa” i gwarantuje zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 PlanZagospU. WSA wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 NowaZabudR w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 PlanZagospU. WSA zauważył, że organ I instancji, stosownie do § 3 ust. 1 NowaZabudR wyznaczył obszar analizowany według trzykrotnej szerokości frontu działki. Niewątpliwie, granice obszaru analizowanego nie mogą być „rozciągane” bez ograniczeń tylko po to, aby wydać inwestorowi decyzję o warunkach zabudowy. Przepis § 3 ust. 2 NowaZabudR wskazuje, że trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej niż 50 m, jest to wielkość minimalna. Przepis ten nie zawiera zakazu wyznaczania obszaru analizowanego poza trzykrotną szerokość frontu działki. Wyjście poza tą wielkość nie jest również wyjątkiem od zasady ustalania granic obszaru analizowanego jako trzykrotności szerokości frontu działki. Ustalenie tych granic szerzej powinno być brane pod uwagę w zależności od okoliczności konkretnej sprawy i zawsze gdy uzasadnia to dążenie do zachowania urbanistycznej całości. Jeśli okoliczna zabudowa umożliwia określenie kontynuacji funkcji, to należy to uwzględnić a nie ograniczać wielkości obszaru analizowanego do wielkości minimalnych. Wyjście poza minimum, tj. poza trzykrotność szerokości frontu, ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. WSA zwrócił uwagę na to, że na terenie wokół działki inwestycyjnej znajduje się m.in. zakład stolarski, wytwórnia wafli, domy jednorodzinne, budynek gospodarczy oraz sklep z oświetleniem. Ponadto działki te dostępne są z tej samej drogi publicznej, co przedmiotowa działka, co jest istotne w nawiązaniu do art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU. Dodatkowo niecałe 500 m od przedmiotowej działki znajduje się duże osiedle domków jednorodzinnych. Zdaniem WSA, nie czyniąc tego, organy obu instancji zastosowały przepis § 3 ust. 2 NowaZabudR w sposób formalistyczny, nieuwzględniający całokształtu okoliczności sprawy i dążenia do uzyskania efektu urbanistycznej całości. WSA powołał się na wyrok NSA, w którym wskazano, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i o wielkości "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy w określonym kierunku od działki inwestycyjnej, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (wyrok NSA z 26.10.2017 r., II OSK 2711/15). WSA orzekł, że nieprawidłowe wyznaczenie granic obszaru analizowanego, bez uwzględnienia obowiązującego na terenie sąsiadującym z działką skarżących ładu przestrzennego, wyznaczanego przez rodzaj zabudowy i wzajemne odległości między tą zabudową (rozproszoną), spowodowało wydanie decyzji zaskarżonej i decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 PlanZagospU i § 3 ust. 2 NowaZabudR. WSA nie zaakceptował, zbyt rygorystycznego i formalistycznego wyznaczenie granic obszaru analizowanego, wyłącznie jako granic minimalnych, bowiem stanowi o braku dążenia do niewyczerpującego zbadania sprawy w jej całokształcie (naruszenie art. 6, 7 i art. 77 § 1 KPA). Doprowadziło to do błędnych i przedwczesnych, ustaleń w zakresie braku możliwości zabudowy działki skarżącej. Uchybienia te niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy, a ich zakres zobowiązywał sąd do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, WSA orzekł, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącej w zakresie przedmiotowej inwestycji, na skutek niniejszego wyroku, organ I instancji ma wyznaczyć wokół działki inwestycyjnej obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem oceny prawnej sądu i uwag sformułowanych w niniejszym uzasadnieniu. Zgodnie z wyrokiem WSA w Białymstoku z 29.1.2019 r. (II SA/Bk 614/18), jeśli okoliczna zabudowa umożliwia określenie kontynuacji funkcji, to należy to uwzględnić, a nie ograniczać wielkości obszaru analizowanego do wielkości minimalnych. Wyjście poza minimum, tj. poza trzykrotność szerokości frontu, ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego. Tym bardziej, że zabudowa poza granicami administracyjnymi miast często stanowi zabudowę rozproszoną i różni się od bardziej skoncentrowanej zabudowy miejskiej, co powinno znaleźć swój wyraz w odpowiednim wyznaczeniu granic obszaru analizowanego. Poza tym w orzecznictwie zauważa się potrzebę wyznaczania granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna poprzez wskazanie, iż organ podejmujący taką decyzję jest zobowiązany do jej uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku (np. wyroki NSA z 8.8.2008 r., II OSK 919/07; z 16.12.2016 r., II OSK 774/15; z 22.8.2017 r., II OSK 2967/15; z 31.8.2017 r., II OSK 3036/15; z 9.4.2019 r., II OSK 1299/17). Organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze (wyrok NSA z 22.8.2017 r., II OSK 2967/15; z 31.8.2017 r., II OSK 3036/15; z 9.4.2019 r., II OSK 1299/17; z 28.5.2019 r., II OSK 1255/18). Wyrok WSA w Białymstoku z 29.1.2019 r., II SA/Bk 614/18
WSA orzekł, że organ I instancji ma ponownie wyznaczyć obszar analizowany wokół działki inwestycyjnej i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem oceny prawnej sądu. Wyrok WSA podkreślił konieczność uwzględnienia kontynuacji funkcji przy ustalaniu obszaru analizowanego oraz konieczność uzasadnienia wielkości tego obszaru zgodnie z wymogiem zachowania ładu przestrzennego. Orzecznictwo wskazuje na potrzebę uzasadnienia decyzji wyznaczającej obszar analizowany w kontekście zachowania urbanistycznej całości.