Znaczna liczba osób niespokrewnionych zmienia sposób użytkowania budynku

Skoro istniały podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, organ I instancji powinien kontynuować postępowanie w tej sprawie, a nie umarzać je - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja PINB została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W budynku znajdującym się pod sporem znaleziono miejsca noclegowe dla nawet 30 osób, co wskazuje na zmianę sposobu użytkowania z jednorodzinnego na zbiorowy.

Tematyka: budynki, zmiana sposobu użytkowania, postępowanie administracyjne, Naczelny Sąd Administracyjny, przepisy budowlane, WarunkiTechR, budynki mieszkalne, budynek zamieszkania zbiorowego, bezpieczeństwo pożarowe, organy administracyjne

Skoro istniały podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, to organ
I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie
umarzać postępowanie - orzekł Naczelny Sąd Administracyjny.
Opis stanu faktycznego
Decyzją z dnia (...) stycznia 2019 r. Nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: „PINB”), w R. na
podstawie art. 105 § 1 KPA, umorzył z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania
części budynku mieszkalnego zlokalizowanego w R. przy ulicy (...), na działce oznaczonej geodezyjnie numerem (...).
W ocenie PINB, nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania części ww. budynku mieszkalnego
jednorodzinnego, gdyż nie doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, a także
higieniczno-sanitarnych czy środowiska. Nie uległa też zmianie wielkość lub układ obciążeń konstrukcji budynku.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. M. i K.M. Zaskarżoną decyzją (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru
Budowlanego (dalej: WINB), na podstawie art. 138 § 2 KPA, uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego
rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że PINB swoje rozstrzygnięcie oparł nie na własnych
ustaleniach, lecz opinii Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w R. wskazującej, że nie doszło do
zmiany sposobu użytkowania obiektu. Jednak kwestia zmiany sposobu użytkowania nie jest rozpatrywana tylko
z punktu widzenia zmiany warunków pożarowych. Odwołując się do art. 138 § 2 KPA, organ odwoławczy uznał, że
podniesione powyżej wątpliwości uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji celem uzupełnienia
materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania ponownego zgodnie ze wskazaniami.
Od ww. decyzji sprzeciw wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów
postępowania. W sprzeciwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art.
80 KPA W odpowiedzi na sprzeciw (...) WINB wniósł o jego oddalenie.
Stanowisko WSA
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27.6.2019 r. (II SA/Gl 340/19) oddalił sprzeciw.
Wskazał, że w zaskarżonej decyzji wykazano w sposób dostateczny konieczność ponownego przeprowadzenia
postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, wskazując też organowi jakie okoliczności faktyczne sprawy są
istotne dla przedmiotu prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Albowiem organ I instancji swoje
rozstrzygnięcie oparł nie na własnych ustaleniach. Z ustaleń wynika, że w budynku objętym postępowaniem są
przygotowane miejsca noclegowe, z których jednorazowo korzysta nawet 30 osób. Trudno w takich okolicznościach
podzielić twierdzenia organu, czy podtrzymać stanowisko skarżącej, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania
przedmiotowego budynku. Budynek ten nie odpowiada definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a
PrBud), lecz stanowi budynek zamieszkania zbiorowego (§ 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.4.2002
r. w sprawie warunków technicznym, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, t.j. Dz.U. z 2019 r. poz.
1065 ze zm.; dalej jako: WarunkiTechR). Zatem w tych okolicznościach, wobec spełnienia przesłanki zmiany
sposobu użytkowania tego budynku, niezbędne jest przeprowadzenie dalszego postępowania przez organ I instancji.
W takim przypadku bezsprzecznie uległy zmianie warunki dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (§ 209 ust. 2 pkt 5
WarunkiTechR). Już to powoduje, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwa, gdyż w sprawie doszło do
zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Nie jest to bowiem już budynek mieszkalny jednorodzinny,
ale budynek zamieszkania zbiorowego – przebywa w nim okresowo znaczna ilość osób niespokrewnionych
z właścicielką budynku i nieruchomości. Sąd podzielił twierdzenia organu odwoławczego, że dla takiego uznania nie
jest konieczne prowadzenie w tym budynku działalności gospodarczej polegającej na świadczeniu tego typu usług,
np. usług hotelarskich. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie może być wątpliwości co
charakteru spornego obiektu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił.
Z uzasadnienia Sądu
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej
naruszenia prawa procesowego.

Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że w okolicznościach tej sprawy
istniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 KPA z uwagi na uchybienia procesowe organu I instancji,
które nie mogły zostać naprawione w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji, umarzając postępowanie
w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pominął własne ustalenia,
z których wynikało, że w budynku objętym postępowaniem są przygotowane miejsca noclegowe, z których
jednorazowo korzysta nawet 30 osób. Organ I instancji pominął zatem istotne okoliczności, które miały istotny wpływ
na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść wskazywanych wyżej przepisów WarunkiTechR.
A mianowicie, w zakresie zmiany warunków dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, jakie powoduje zmiana
sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a PrBud) na budynek zamieszkania
zbiorowego (§ 3 pkt 5 WarunkiTechR).
W skardze kasacyjnej nie podjęto próby podważenia oceny organu odwoławczego, zaakceptowanej przez Sąd
I instancji, zgodnie z którą w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego, który
prawnie jest definiowany jako „budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel,
pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki,
budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu
poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom
rencistów i dom zakonny”. Nie podważa tej oceny, kwestionowanie w skardze kasacyjnej sposobu w jaki organy
administracyjne uzyskały dowody. Poza tym skarżąca nie wykazała, aby dowody te zostały uzyskane w wyniku
przestępstwa; zaś zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA) organy
administracyjne mają prawo uwzględnić wszystko co może posłużyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego
sprawy. Po ponadto oceny w tym zakresie nie podważa wskazywane w skardze kasacyjnej wypowiedzenie umowy
najmu, co nastąpiło 30.5.2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasatoryjnej.
Po pierwsze, sąd administracyjny ocenia legalność decyzji na datę jej wydania, ponieważ ocenia czy decyzja została
wydana zgodnie z prawem. Dlatego okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji zasadniczo nie mają wpływu na
dokonywaną przez sąd administracyjny ocenę legalności zaskarżonej decyzji.
Po drugie, zmiana sposobu użytkowania dotyczy okoliczności faktycznych, a nie – prawnych. Oczywiście
okoliczności prawne (np. wypowiedzenie umowy najmu) mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, jednak
w pierwszej kolejności istotne są okoliczności faktyczne sprawy, bo te zasadniczo mają wpływ na to, czy w danym
budynku doszło do zmiany sposobu jego użytkowania, co wymaga zgody właściwego organu. Samowolna zmiana
użytkowania wymaga zaś przeprowadzenia postępowania w trybie art. 71a PrBud, na co niewadliwie wskazał Sąd
I instancji. Stąd w sprawie niewadliwie oceniono, że organ I instancji błędnie zastosował art. 105 § 1 KPA i umorzył
postępowanie.
Po trzecie, w skardze kasacyjnej nie wykazano aby aktualnie w przedmiotowym budynku zlikwidowano
przygotowane miejsca noclegowe, z których jednorazowo korzysta nawet 30 osób. A zatem w skardze kasacyjnej nie
podważono skutecznie oceny, zgodnie z którą istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 §
2 KPA, ponieważ skoro istniały podstawy do stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku, to
organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a nie –
umarzać postępowanie. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 PostAdmU w zw. z art.
138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 KPA nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jeśli w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przebywa okresowo znaczna liczba osób niespokrewnionych
z właścicielem to mamy do czynienia z budynkiem zamieszkania zbiorowego, co powoduje konieczność
przeprowadzenia postępowania w kierunku poprawy bezpieczeństwa i zmiany sposobu użytkowania. W toku
postępowania wykazano, że doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego w spornym obiekcie,
a zatem wypełniono przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego obiektu. Z ustaleń wynikało, że w obiekcie
znajdują się pomieszczenia, w których znajdują się liczne, piętrowe łóżka oraz z miejsc noclegowych korzysta
znaczna liczba osób (jednorazowo do 20-30 osób). Są to osoby niespokrewnione z właścicielką nieruchomości,
będące pracownikami firmy wynajmującej budynek. Z dokumentacji zdjęciowej wynikało także, że pomieszczenia są
użytkowane, o czym świadczą liczne przedmioty osobistego codziennego użytku, np. ubrania, sztućce, żywność itp.
Okoliczności te przesądzają, że przedmiotowy budynek nie jest już budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu
art. 3 pkt 2a PrBud, ale stanowi budynek zamieszkania zbiorowego, o jakim mowa w § 3 pkt 5 WarunkiTechR.
Dla takiego uznania, nie jest konieczne prowadzenie w tym budynku działalności gospodarczej związanej z usługami
typu – usługi hotelarskie. Organy nadzoru muszą opierać się na ustalonym stanie faktycznym, a ten nie pozostawia
wątpliwości co charakteru spornego obiektu. Tym samym uznanie przedmiotowego budynku za budynek
zamieszkania zbiorowego powoduje, że spełnione zostały przesłanki zmiany sposobu użytkowania tego budynku.
Wyrok NSA z 30.1.2020 r., II OSK 109/20

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uzasadniając, że istniały podstawy do kontynuacji postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku. Organ I instancji pominął istotne okoliczności, co skutkowało błędnym umorzeniem postępowania. Zmiana sposobu użytkowania wiąże się z koniecznością poprawy bezpieczeństwa i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.