Pojęcie funkcji mieszkaniowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego

Tematyka: funkcja mieszkaniowa, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wyrok NSA, skarga kasacyjna, prawo materialne, postępowanie administracyjne, interpretacja prawa, komfort życia mieszkańców, zabudowa osiedlowa

Funkcja mieszkaniowa, przewidziana w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania
przestrzennego, to nie tylko zabudowa mieszkaniowa, ale również funkcje mające ścisły związek
z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego, w tym mające wpływ na komfort życia
mieszkańców - orzekł NSA (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.5.2020 r., I OSK 429/19,
).
Opis stanu faktycznego
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26.10.2019 r., II SA/Wr 537/18, oddalił skargę D.R., A.R.
i G.R. na decyzję Wojewody (...) z (...) grudnia 2017 r. Nr (...) w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G.R. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.
Z uzasadnienia Sądu
Zgodnie z art. 174 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r.
poz. 2335 ze zm.; dalej jako: PrPostSAdm) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1)
naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów
postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest
związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 PrPostSAdm rozpoznając sprawę
w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki
nieważności określone w art. 183 § 2 PrPostSAdm w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd
Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga
kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie PrPostSAdm uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę
zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku
oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd
I instancji.
Jeżeli skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba
odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone,
że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został
dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Do wszystkich zarzutów, stawianych obecnie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej odniósł się już szczegółowo Sąd
I instancji i wypada jedynie podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu
I instancji.
Przede wszystkim zauważyć należy, że część opisowa do ogólnego planu zagospodarowania terenu inwestycji
jednostki mieszkaniowej „D” (...), (...) – (...), wskazuje w tytule „Kompozycja zieleni i terenów rekreacyjnych”, że
„Niezależnie od wymienionych terenów zieleni istnieje zieleń izolacyjna wzdłuż arterii ogólnomiejskich w liniach
regulacyjnych tych tras”. Wymienione wcześniej (w powołanym wyżej planie) tereny zieleni to tereny rekreacyjno-
sportowe, w tym: tereny zabawowe dla dzieci, centralny ogród sportu rekreacyjnego dla wszystkich grup, położony na
terenie zieleni podstawowej. Zatem zwrot „niezależnie od wymienionych terenów zieleni istnieje zieleń izolacyjna
wzdłuż arterii ogólnomiejskich” należy rozumieć tak, że miały to być tereny zielone, niekoniecznie zieleni urządzonej,
pełniące funkcję izolacyjną dla zabudowy mieszkaniowej, a jej umiejscowienie „wzdłuż arterii ogólnomiejskich”
wskazuje głównie na ochronę zabudowy wielomieszkaniowej przed hałasem. W takiej sytuacji niebagatelną rolę pełni
sama odległość zabudowy mieszkaniowej od arterii ogólnomiejskich, a nie tylko rodzaj zieleni w pasie izolacyjnym.
Należy więc przyjąć, że taką rolę (izolacyjną) miała od początku pełnić ta część działki nr (...), która jest przedmiotem
żądania zwrotu. Granice przestrzenne osiedla mieszkaniowego wyznaczone przez ulice wskazane przez Sąd
I instancji, funkcja izolacyjna terenu stanowiącego działkę nr (...) oraz infrastruktura podziemna (liniowa) przez nią
przebiegająca, wskazuje na ścisły związek działki nr (...) z pozostałą częścią osiedla mieszkaniowego, niezależnie od
rodzaju zieleni, jaka znajdowała się na tej działce w chwili złożenia wniosku o jej zwrot. Funkcja mieszkaniowa,
przewidziana w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego terenu (...), do którego

odwołuje się skarga kasacyjna w zarzucie naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21.8.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.; dalej jako: GospNierU), to nie tylko zabudowa mieszkaniowa,
ale również te funkcje, które wymienione zostały wyżej, mające ścisły związek z prawidłowym funkcjonowaniem
osiedla mieszkaniowego, w tym mające wpływ na komfort życia mieszkańców.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem zarzutów o niewłaściwej ocenie zebranego materiału dowodowego
przez organy i w konsekwencji niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej przez Sąd I instancji.

Komentarz
Ocena w zakresie zbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie może w żadnym wypadku pomijać
funkcjonalnego i przestrzennego związku, w jakim objęta żądaniem zwrotu nieruchomość pozostawać miała
z realizacją celu publicznego. Jest to szczególnie istotne w okolicznościach analizowanej sprawy, gdzie przedmiotem
inwestycji publicznej było duże osiedle budynków wielomieszkaniowych wraz z kompleksem infrastruktury
towarzyszącej i ciągów komunikacyjnych. Realizowany w takim przypadku miał być zespół obiektów
mieszkaniowych, usługowych i infrastrukturalnych tworzący zintegrowaną całość urbanistyczną (osiedle), zaś
przejmowane nieruchomości miały tak rozumianą całość tworzyć. W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazano,
że „nie chodzi tu o dokonywanie oceny realizacji celu publicznego »na wyrost«, z uwzględnieniem prymatu interesu
publicznego nad prywatnym, jak to zarzucają skarżący, ale o zidentyfikowanie celu publicznego w takim kształcie,
w jakim był on rozumiany i realizowany w ówczesnych uwarunkowaniach normatywnych i społecznych”. Celem
postępowania z art. 137 GospNierU nie jest bowiem weryfikacja zasadności wywłaszczenia określonych terenów
przez pryzmat obecnych standardów dotyczących zabudowy wielorodzinnej, ale zwrot tych terenów, które nie zostały
wykorzystane na cel publiczny. Cel publiczny musi być przy tym rozumiany tak, jak był on rozumiany w chwili
wywłaszczenia czy nabycia nieruchomości do zasobu własności publicznej. Nie ma więc znaczenia, że teren objęty
w niniejszej sprawie żądaniem zwrotu to „sama zieleń”, jak to podkreślają skarżący. Jest okolicznością znaną
powszechnie, że realizowane w tamtych latach inwestycje dotyczące osiedli wielomieszkaniowych miały
zdecydowanie większy rozmach od inwestycji obecnych. Projektowane były na znacznych obszarach, zabudowa
wielorodzinna miała charakter rozstrzelony, projektowana była wraz z jednoczesnym zapewnieniem potrzebnej
infrastruktury technicznej i usługowej oraz przewidywała spore obszary zieleni, nie tylko tej rekreacyjnej, ale też
izolacyjnej, rozciągającej się na obrzeżach osiedla zwłaszcza wzdłuż ruchliwych ulic. Okoliczność więc, że jakiś teren
stanowi spory obszar zieleni (w tym nieurządzonej) nie oznacza, że należy ocenić ten stan rzeczy jako przejaw
zbędności terenu dla celów zabudowy osiedlowej, o ile z materiału dowodowego wynika, że teren ten miał w chwili
wywłaszczenia czy nabycia przypisaną taką właśnie funkcję.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną podkreślił, że funkcja
mieszkaniowa, przewidziana w miejscowym planie szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, to nie tylko
zabudowa mieszkaniowa, ale również funkcje mające ścisły związek z prawidłowym funkcjonowaniem osiedla
mieszkaniowego, w tym mające wpływ na komfort życia mieszkańców.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.5.2020 r., I OSK 429/19,

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że funkcja mieszkaniowa, przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obejmuje nie tylko zabudowę mieszkaniową, lecz także inne funkcje istotne dla komfortu życia mieszkańców osiedla. Wyrok NSA stanowi istotne wyjaśnienie dotyczące interpretacji przepisów prawa o gospodarce nieruchomościami i postępowaniu administracyjnym.