Odmienne podstawy prawne prowadzenia postępowania legalizacyjnego i ustalenia opłaty legalizacyjnej

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.1.2020 r. sąd podkreślił znaczenie ustalenia właściwej podstawy prawnej w kontekście określenia opłaty legalizacyjnej dla inwestycji budowlanych. Analizując konkretny przypadek dotyczący budowy garażu bez pozwolenia na budowę, NSA wyjaśnił kwestie związane z obowiązującymi przepisami oraz procedurami legalizacyjnymi.

Tematyka: NSA, Naczelny Sąd Administracyjny, opłata legalizacyjna, postępowanie legalizacyjne, prawo budowlane, PrBud, inwestycje budowlane, pozwolenie na budowę, zgłoszenie, legalizacja, opłaty legalizacyjne

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.1.2020 r. (II OSK 536/18,
) sąd podkreślił
znaczenie ustalenia właściwej podstawy prawnej z punktu widzenia określenia opłaty legalizacyjnej.
W przypadku legalizowania inwestycji realizowanych lub zrealizowanych bez pozwolenia na budowę opłatę
ustala się na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 PrBud. Natomiast w postępowaniu zmierzającym do legalizacji
inwestycji zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie znajdzie art. 49b ust. 4 PrBud.
Stan faktyczny
Podstawą wydania wyroku było skierowanie do NSA skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z 17.5.2017 r. (II
SA/Kr 264/17,
) w sprawie ze skargi na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
z grudnia 2016 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Zaskarżonym wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę na
postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z grudnia 2016 r. utrzymujące w mocy
postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z grudnia 2015 r., którym na podstawie art. 49 ust. 1
i ust. 2 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 i 4 ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U.
z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej PrBud13) oraz art. 6 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 20.2.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo
budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443; dalej ZmPrBud15), nałożono na skarżącą
obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł za wybudowany bez pozwolenia na budowę
budynek garażu, zlokalizowany na działce w miejscowości S.
W wyroku WSA podniósł, że przedmiotowy garaż powstał po roku 2003, czyli zastosowanie w sprawie znajdzie
PrBud. Wskazując na treść art. 6 ust. 1 i 3 ZmPrBud15 WSA stwierdził, że w sprawie będzie miał zastosowanie
wprowadzony ustawą z 20.2.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw przepis
zawarty w art. 49c PrBud. W pozostałym zakresie zastosowanie znajdują przepisy sprzed wejścia w życie
ZmPrBud15. Sąd podkreślił, że okolicznością warunkującą wydanie postanowienia o ustaleniu wysokości opłaty
legalizacyjnej jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz kompletność
projektu budowlanego wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Jak wynika z zaświadczenia
wydanego przez Wójta Gminy z listopada 2015 r. przedmiotowa inwestycja budowlana spełniała te warunki. WSA
stwierdził, że skarżąca spełniła wymogi formalne zawarte w art. 49 ust. 1 PrBud niezbędne do legalizacji obiektu, co
uprawniało organ nadzoru budowlanego do nałożenia opłaty legalizacyjnej, do której ustalenia stosuje się przepisy
dotyczące kar, o których mowa w art. 59f PrBud z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu
podwyższeniu (art. 49 ust. 2 PrBud). Prawidłowe było stanowisko organów o zakwalifikowaniu przedmiotowego
obiektu - garażu do kategorii III określonej w tabeli - załączniku do PrBud. WSA wyjaśnił przy tym, że na obecnym
etapie postępowania nie było żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie było uzależnione
od uznania organu nadzoru budowlanego ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób
wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy jak kategoria obiektu,
współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu.
Skargę kasacyjną oparto o zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1
ZmPrBud15, art. 49 ust. 1 i ust. 2 PrBud, niezastosowaniu art. 6 ust. 3 ZmPrBud15 oraz art. 49b ust. 4 PrBud; oraz
naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1
lit a i c PostAdmU oraz art. 141 § 4 PostAdmU).
Stanowisko NSA
W uzasadnieniu do wyroku, NSA uznał za niezasadny zarzut dokonania przez WSA błędnej wykładni przepisów.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ZmPrBud15 do spraw wszczętych przed datą 28.6.2015 r. (datą wejścia w życie ZmPrBud15)
i do tej daty niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Taka sytuacja miała
w miejsce w tej sprawie, ponieważ postępowanie w przedmiocie legalizacji wybudowanego bez pozwolenia na
budowę garażu zlokalizowanego na działce zostało wszczęte przed 28.6.2015 r., co znajduje potwierdzenie
w zgromadzonym materiale dowodowym. WSA prawidłowo przyjął, że wprawdzie od 28.6.2015 r. budowa garażu
o powierzchni do 35 m2 nie wymaga już uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania skutecznego
zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, to jednak w związku z wszczęciem postępowania
w oparciu o przepisy obowiązujące sprzed ww. daty, kiedy to budowa garażu wymagała pozwolenia na budowę,
należało dalej stosować przepisy dotychczasowe.
NSA przypomniał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 i 2 PrBud przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu
budowlanego dla realizowanej lub już zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej inwestycji, właściwy organ

bada zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
wykonanie projektu budowlanego przez uprawnioną osobę, a także jego kompletność i posiadanie wymaganych
opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Powyższe czynności zostały
podjęte i w tej sprawie organy administracyjne ustaliły dla skarżącej opłatę legalizacyjną w postępowaniu
zmierzającym do zalegalizowania inwestycji zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Także w tym zakresie
Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa przez WSA.
NSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 ust. 3 ZmPrBud15 w zw. z art. 49b ust. 4 PrBud przez odmowę ustalenia
wysokości opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 4 PrBud. NSA wskazał, że wyróżnia się dwie odrębne
podstawy do ustalania opłat legalizacyjnych - art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 2 PrBud. W postępowaniu prowadzonym
w przypadku legalizowania inwestycji realizowanych lub zrealizowanych bez pozwolenia na budowę opłatę ustala się
na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 PrBud, a w postępowaniu zmierzającym do legalizacji inwestycji zrealizowanej bez
wymaganego zgłoszenia - art. 49b ust. 4 PrBud. Jeżeli legalizacja dotyczyła wybudowanego bez pozwolenia na
budowę garażu, to należało stosować przepisy nakazujące ustalanie opłaty legalizacyjnej dla inwestycji wykonanych
bez pozwolenia na budowę, a nie bez skutecznie dokonanego zgłoszenia.Także art. 6 ust. 3 ZmPrBud15 wyraźnie
wyróżnia dwie odrębne podstawy ustalania opłat legalizacyjnych.

Komentarz
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.1.2020 r. (II OSK 536/18,
) orzekł, że PrBud wyróżnia dwie
odrębne podstawy do ustalania opłat legalizacyjnych w zależności od tego, czy postępowanie legalizacyjne dotyczy
budowy bez pozwolenia czy też budowy bez zgłoszenia. W postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym inwestycji
realizowanych lub zrealizowanych bez pozwolenia na budowę opłatę ustala się na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 PrBud.
Natomiast postępowanie legalizacyjne dotyczące inwestycji zrealizowanej bez wymaganego zgłoszenia prowadzone
jest w oparciu o art. 49b ust. 4 PrBud.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21.1.2020 r., II OSK 536/18

NSA potwierdził zasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej dla inwestycji zrealizowanych bez wymaganego zgłoszenia, wskazując na istotne różnice między podstawami prawno-ustrojowymi dla takich postępowań. Wyrok ten przypomina o konieczności właściwego stosowania przepisów prawa budowlanego w kontekście legalizacji obiektów budowlanych.