Organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien ustalić, czy w czasie wydania decyzji jest właściwy w danej sprawie

W wyroku dotyczącym istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej musi ustalić swoją właściwość. Sprawa ta wynika z planowanego odstąpienia od projektu budowlanego i zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Decyzja organu nadzoru budowlanego jest kluczowa w takich przypadkach.

Tematyka: organ administracji architektoniczno-budowlanej, istotne odstąpienie, zatwierdzony projekt budowlany, decyzja, organ nadzoru budowlanego, zmiana sposobu użytkowania, uchybienia procedur, ustalenia aktualne

W wyroku z 25.9.2020 r. (II SA/Gl 1590/19,
) WSA ustalał, czy z uwagi na określone okoliczności
dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia
na budowę organ powinien ustalać swoją właściwość. Bowiem planowane istotne odstąpienie w zakresie
zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy do właściwości
organu administracji architektoniczno-budowlanej, to zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 4 tej ustawy istotne
odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi
odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
W tym przypadku właściwy będzie organ nadzoru budowlanego.
Stan faktyczny
Podstawą wydania wyroku było skierowanie skargi na decyzję Wojewody Śląskiego w przedmiocie zatwierdzenia
projektu zamiennego i pozwolenia na budowę. Starosta decyzją, wydaną na podstawie art. 104 KPA, art. 35 ust. 3
ustawy z 7.7.1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej PrBud), po ponownym
rozpatrzeniu wniosku inwestorów, dotyczącego zatwierdzenia projektu zamiennego rozbudowy i przebudowy
budynku mieszkalno-usługowego w zakresie zmiany funkcji pomieszczeń w poziomie parteru, odmówił zatwierdzenia
projektu zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podano m.in., że przedmiotowe
zamierzenie budowlane w zakresie usług pogrzebowych, nie jest zgodne z przeznaczeniem tego terenu wskazanym
w planie miejscowym. Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik inwestorów. Zarzucono wadliwe oparcie się na
opinii biegłej, a także to, iż decyzja została oparta na pismach strony postępowania oraz załączonych do tych pism
„dowodach”, które w rzeczywistości nie są żadnymi dowodami w sprawie, gdyż pisma te mijają się z prawdą.
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 KPA,
uchylił zaskarżoną decyzję w całości, orzekł o zmianie decyzji Starosty, udzielającej pozwolenia na rozbudowę
i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego
przedmiotowej inwestycji, obejmującego zmianę sposobu użytkowania dwóch pomieszczeń na poziomie parteru -
adaptacja istniejącej sali sprzedaży zakładu pogrzebowego na pomieszczenie do wystawiania zwłok w trumnach,
celem rozpoznania i pożegnania się ze zmarłym oraz adaptacja pomieszczenia pomocniczego na pomieszczenie do
przygotowywania zwłok do pochówku; a pozostałe zapisy i warunki zawarte w decyzji Starosty pozostawił bez zmian.
W uzasadnieniu wskazano, że w ocenie organu planowana działalność polegająca na wystawianiu zwłok
w trumnach, celem rozpoznania i pożegnania się ze zmarłym oraz przechowywanie i przygotowywanie zwłok do
pochówku, jest działalnością usługową. Organ wskazał, że nie można utożsamiać działalności pogrzebowej z kultem
religijnym. Zatem, planowana działalność była zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu.
Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika K.O., zaskarżając ją w całości i zarzuciła obrazę przepisów
prawa materialnego, tj. art. 36a PrBud. oraz planu miejscowego; jak również przepisów postępowania mającą istotny
wpływ na wynik sprawy. Zarzucono, że Wojewoda bezpodstawnie zmienił decyzję Starosty i uznał, iż inwestor spełnił
wszystkie przesłanki określone powyższym przepisem pozwalające na zmianę zaskarżonej decyzji, podczas gdy
wydana decyzja narusza postanowienia planu miejscowego. Dodatkowo, wskazano, że realizowane usługi
bezspornie łączą się z kultem religijnym, które mogą być realizowane tylko w jednej z jednostek strukturalnych
(uzupełniających), a nadto zaskarżona decyzja rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa.
Stanowisko WSA
WSA orzekł, że przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że był on dotknięty
uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie naruszało bowiem przepisy
postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
PostAdmU skutkuje jego uchyleniem. W uzasadnieniu do wyroku WSA wskazał, że Wojewoda obszernie opisywał
przebieg postępowania, cytował przepisy, orzecznictwo, analizował ustalenia planu miejscowego, a mimo to nie
ocenił przedłożonego projektu budowlanego w wymaganym zakresie, choć go zatwierdził. Co więcej, w swej decyzji
orzekł o „zmianie decyzji Starosty”, podczas gdy dalej stwierdził, że „Pozostałe zapisy i warunki zawarte w decyzji
Starosty (...) – pozostają bez zmian”. Wojewoda podał więc dwa różne oznaczenia numerowe decyzji. Jest to więc
rozstrzygnięcie w tym zakresie niespójne. WSA przypomniał że z art. 36a ust. 1 PrBud wynika, że istotne odstąpienie
od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po
uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
Z kolei według art. 36a ust. 5 pkt 4 PrBud istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych
warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany zamierzonego sposobu użytkowania

obiektu budowlanego lub jego części. Z regulacji tych wynika, że zmiana sposobu użytkowania możliwa jest jedynie
„po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę”, a nie wcześniej. W wyroku NSA z 14.1.2020 r. (II OSK
3471/18) wskazano wyraźnie w tym kontekście, że „Możliwość zaakceptowania danego odstępstwa dotyczy
zamierzonych, a nie już dokonanych odstępstw”. W sytuacji zmiany sposobu użytkowania bez dopełnienia
niezbędnych formalności postępowanie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego.
WSA wskazał, że chociaż w aktach znajdowała się dokumentacja świadcząca o tym, iż przedmiotowe pomieszczenia
w 2015 r. były opróżnione, to jednak inna dokumentacja fotograficzna, uzyskana w okresie późniejszym, obrazowała,
że na przedmiotowej nieruchomości, w części objętej niniejszą sprawą, mogła być wykonywana działalność
wymagająca uzyskania decyzji o zmianie wcześniejszego pozwolenia. Organ winien był więc ustalić, czy w czasie
wydawania decyzji był właściwy w sprawie, czy też postępowanie winno należeć do organów nadzoru budowlanego.
Nawet jeśli wcześniej organ nadzoru budowlanego prowadził postępowania w tym zakresie, to sposób użytkowania
nieruchomości lub jej części może ulegać zmianie (z legalnego na nielegalny i odwrotnie). Stąd istotne jest dokonanie
przez organ architektoniczno-budowlany ustaleń aktualnych w dacie wydawania decyzji, zwłaszcza jeśli przemawiają
za tym dokumenty zdeponowane w aktach.
WSA podzielił jednak w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 22.2.2017 r. (II SA/Gl 1164/16,
), że nie można wprost utożsamiać działalności pogrzebowej z kultem religijnym. Działalność ta dotyczy ogółu
zmarłych i ich rodzin, bez względu na wyznanie, jak również może dotyczyć osób niewierzących. WSA orzekł, że
organ nie mógł być związany w żaden sposób opinią, która dotyczyła wykładni przepisów prawa miejscowego, gdyż
nie jest dopuszczalne powołanie biegłego co do obowiązywania i stosowania oraz wykładni przepisów prawa. Tym
samym zdaniem WSA wszystkie ujawnione uchybienia przepisom postępowania, w tym także art. 107 § 3 KPA, 138
§ 1 pkt 2 KPA, stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1
lit. c) PostAdmU, przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa
materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi.

Komentarz
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 25.9.2020 r. zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez
organ administracji architektoniczno-budowlanej, czy w czasie wydawania decyzji był właściwy w sprawie, czy też
postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i pozwolenia na budowę winno należeć do organów
nadzoru budowlanego. Należy w tym miejscu przypomnieć treść art. 36a ust. 1 PrBud z którego wynika, że istotne
odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest
dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji
architektoniczno-budowlanej. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 4 PrBud istotne odstąpienie od zatwierdzonego
projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie zmiany
zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. WSA zauważył zatem, że nawet
w sytuacji, gdy pierwotnie organ nadzoru budowlanego prowadził postępowania w tym zakresie, to sposób
użytkowania nieruchomości lub jej części może ulegać zmianie (z legalnego na nielegalny i odwrotnie). Dlatego też
istotne jest dokonanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej ustaleń aktualnych w dacie wydawania
decyzji, zwłaszcza jeśli za takim badaniem przemawiają dokumenty sprawy. Bowiem w sytuacji zmiany sposobu
użytkowania bez zgłoszenia postępowanie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 25.9.2020 r., II SA/Gl 1590/19

Wyroki sądu administracyjnego pokazują, że organ administracji architektoniczno-budowlanej musi być właściwy w dacie wydania decyzji dotyczącej istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Uchybienia w procedurach mogą prowadzić do uchylenia decyzji. Istotne jest dokonanie aktualnych ustaleń przy zmianie sposobu użytkowania nieruchomości.