Co weryfikuje organ wydający pozwolenie na budowę?

Organ wydający pozwolenie na budowę ma obowiązek weryfikować kompletność projektu budowlanego oraz zgodność z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Artykuł przedstawia przykład rozstrzygnięcia sądowego dotyczącego decyzji organu wojewódzkiego zatwierdzającego projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd administracyjny uchylił decyzję wojewody, uzasadniając braki w analizie oddziaływania na środowisko oraz poświęcenie uwagi na kwestie techniczne.

Tematyka: organ wydający pozwolenie, weryfikacja projektu budowlanego, sąd administracyjny, kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnych, oddziaływanie na środowisko, moc promieniowania, izotropowo, anteny, decyzja NSA

Nie można w niektórych przypadkach wykluczyć dokonania przez organ weryfikacji projektu budowlanego
w odniesieniu do oczywistych omyłek, niejasności czy nawet oczywistych nieprawidłowości merytorycznych
ustaleń i rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, mających charakter techniczny. Wszak organy
administracji architektoniczno-budowlanej są organami specjalistycznymi powołanymi do rozstrzygania
spraw z zakresu szeroko rozumianego prawa. Co do zasady jednak, organy opierają się w tym zakresie na
oświadczeniu o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami
wiedzy technicznej.
Stan faktyczny
NSA rozpoznał skargę Spółki od wyroku WSA w Białymstoku z 28.3.2019 r., II SA/Bk 772/18,
, w sprawie
skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia
pozwolenia na budowę. Wyrok WSA został uchylony, a skarga oddalona.
Wcześniej WSA uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody i decyzję Starosty w przedmiocie zatwierdzenia projektu
budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawie spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie
pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (SBTK) wraz z wewnętrzną linią zasilającą. Starosta
zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Decyzja
została utrzymana w mocy przez Wojewodę.
WSA nie zgodził się ze stanowiskiem organów. Sąd I instancji przytoczył treść przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy
z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; dalej: PrBud). art. 71 ust. 1, art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy
z 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1029; dalej: ŚrodInfU) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i §
3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco
oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71; dalej: ZnaczOddziałŚrodR16 (nieobowiązujące).
Wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ ma obowiązek każdorazowo zbadać,
czy objęte wnioskiem przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie jego oddziaływania na
środowisko i uzyskania kończącej je, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tego przedsięwzięcia.
Jak zauważył WSA, w sprawie niniejszej stwierdzono, że inwestycja nie należy do zamierzeń inwestycyjnych
uciążliwych dla środowiska i nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Powołując się na opracowaną
kwalifikację instalacji telefonii komórkowej pod względem oddziaływania na środowisko stwierdzono, że instalacja
radiokomunikacyjna - nie zalicza się do rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na
środowisko oraz rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czyli
rodzajów przedsięwzięć wymienionych w § 2 i 3 ZnaczOddziałŚrodR16, a stosownie do treści art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
ŚrodInfU, przedsięwzięcie to nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na
środowisko i nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego
przedsięwzięcia, gdyż miejsca dostępne dla ludności nie występują w osi głównej promieniowania anten
sektorowych. Sąd zauważył, że podstawą poczynionych przez organy ustaleń co do tego, czy inwestycja należy do
zamierzeń inwestycyjnych uciążliwych dla środowiska, przez organy obu instancji, ustaleń faktycznych, było
załączone do projektu budowlanego opracowanie pt.: „Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii
komórkowej”.
Sąd stwierdził, że organy obu instancji oparły się na wnioskach zawartych ww. Kwalifikacji, nie dostrzegając jednak,
że opracowanie to nie zawiera jakichkolwiek rozważań lub obliczeń.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Stanowisko NSA
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego NSA przywołał uchwałę NSA z 7.11.2022 r., III OPS 1/22,
. Zgodnie z tą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych
i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 ZnaczOddziałŚrodR16 jako inwestycji mogącej
potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną
izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten.

Jak wskazano w uzasadnieniu przytoczonej uchwały, parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 ZnaczOddziałŚrodR16 ani się nie
sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdzają to wnioski wynikające z wykładni językowej,
a dodatkowo podważają argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością
sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 ZnaczOddziałŚrodR16 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8
ZnaczOddziałŚrodR16 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony
jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.
To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy zatem nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8
ZnaczOddziałŚrodR16 takich sformułowań jak „wyznaczona dla pojedynczej anteny”, czy „w osi głównej wiązki
promieniowania tej anteny”, ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna
budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru.
NSA podkreślił, że WSA nie podważył danych zawartych w Kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez
inwestora.
Dokonując kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia orzekające w sprawie, organy oparły się na ustaleniach
zawartych w przedłożonej przez inwestora „Kwalifikacji (…)” oraz w Projekcie budowlanym, opracowanym przez
osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-
budowlanej i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej.
Sąd podzielił wyrażane w orzecznictwie stanowisko, według którego, dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania
inwestycji na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten, jak
i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii, czy moc anten
planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi
urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne.
W ocenie NSA, w świetle przywołanej powyżej uchwały NSA, istotne są dane wymagane hipotezami przepisów
rozporządzenia. W tym zakresie inwestor przedstawił Kwalifikację przedsięwzięcia, której danych technicznych nie
podważono. Jest niewątpliwe, że obowiązkiem organów było zbadanie zgodności projektu budowlanego
z wymaganiami ochrony środowiska.
Według art. 35 ust. 1 pkt 3 PrBud, organ jest uprawniony do sprawdzenia kompletności projektu budowlanego
i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa
i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b PrBud oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7
PrBud.
Zakres badania projektu architektoniczno-budowlanego, został znacznie ograniczony. Ograniczenie zakresu oceny
projektu architektoniczno-budowlanego nastąpiło m.in. w rezultacie uchylenia art. 35 ust. 2 PrBud, który uprawniał
(nie zobowiązywał) organ do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami, w tym
techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami, w zakresie określonym w art. 5 PrBud.
Do PrBud wprowadzono zasadę, zgodnie z którą, odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu
architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu -
sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu
projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4
PrBud).
Natomiast zagadnienie wpływu tych ustaleń na zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska
jest kompetencją organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Komentarz
Za NSA i przywołaną wcześniejszą uchwałą, przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych
i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 ZnaczOddziałŚrodR16 należy brać pod uwagę
równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład
instalacji wchodzi kilka anten. Rozporządzenie to już nie obowiązuje, ale wyrok może mieć znaczenie dla podobnych
inwestycji, obecnie weryfikowanych na etapie sądowym.
NSA zwrócił także uwagę, że podane w projekcie budowlanym oraz w Kwalifikacji przedsięwzięcia, ustalenia
w zakresie mocy oraz oddziaływania pola elektromagnetycznego należą do tej części projektu budowlanego, za którą
odpowiada projektant. Tego zasadniczo organ nie weryfikuje, chyba, że treść dokumentu budzi uzasadnione
wątpliwości.

Wyrok NSA z 18.5.2023 r., II OSK 2309/19,

Wyrok NSA z 18.5.2023 r. dotyczył kwestii kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych pod kątem oddziaływania na środowisko. Sąd podkreślił konieczność uwzględnienia mocy promieniowania izotropowego dla każdej anteny, nawet w przypadku instalacji wieloantennowej. Decyzja ta, choć dotyczyła przestarzałego już rozporządzenia, może mieć znaczenie przy ocenie podobnych inwestycji w przyszłości.