Remont a odbudowa obiektu budowlanego

Tematyka: remont, odbudowa, obiekt budowlany, fundamenty, materiały budowlane, zgłoszenie, prawo budowlane, organy nadzoru, brak zgłoszenia, orzecznictwo

Wykorzystanie istniejących fundamentów do realizacji całkiem nowego obiektu, przy wykorzystaniu zupełnie
innych materiałów budowlanych, nie wypełnia definicji remontu, lecz – tak jak stwierdziły to organy –
odbudowy obiektu. Jak zaś wskazano, odbudowa jest również jednym z rodzajów budowy w rozumieniu art.
3 pkt 6 PrBud. Zgodnie z art. 3 pkt 8 PrBud remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie
budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących
bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie
pierwotnym. Nie sposób uznać za istniejący obiekt pozostałości tego obiektu w postaci fundamentów.
Stan faktyczny
WSA w Gdańsku rozpoznał skargę na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego
w Gdańsku (WINB) w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego i uchylił m.in. zaskarżoną decyzję oraz
poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (PINB).
W sprawie tej PINB nakazał skarżącej rozbiórkę samowolnie wzniesionego ganku, przybudowanego do budynku
mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w toku oględzin
ww. nieruchomości stwierdzono m.in., że do budynku mieszkalnego na działce dobudowany został ganek
o wymiarach 2,62 m x 2,65 m o wysokości 2,54 – 3,17 m. Jak przy tym wynika z oświadczenia pełnomocnika
właścicielki, ganek został wybudowany około 2 lata wcześniej, przy czym budowy nie zgłoszono do administracji
architektoniczno-budowlanej, gdyż wcześniej istniał ganek drewniany na fundamentach z kamienia, które pozostały.
PINB wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 ustawy z 7.7.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz.
725; dalej: PrBud) budowa ganków przydomowych o powierzchni do 35 m2 wymaga zgłoszenia, o którym mowa
w art. 30 PrBud. PINB wskazał, że ani inwestorka, ani jej pełnomocnik nie złożyli na gruncie niniejszej sprawy
wniosku o legalizację. Zatem organ musiał wydać decyzję o rozbiórce analizowanego obiektu, o czym stanowi art.
49e PrBud.
PINB wyjaśnił, że w toku postępowania dokonał sprawdzenia zdjęć satelitarnych z portalu mapy geoportal dla ww.
działki ustalając, na ich podstawie (zdjęcia sporządzone aż do września 2021 r.), że przedmiotowy ganek nie istniał
wcześniej. Dopiero bowiem zdjęcie z września 2021 r. ukazuje konstrukcję dachową dobudowywanego ganku. W tym
czasie właścicielem nieruchomości była skarżąca. W ocenie PINB, mimo, że wydruki z portalu mapowego mają
charakter poglądowy, stanowią dodatkowy dowód o braku istnienia w tym miejscu przed wybudowaniem ganku
innego obiektu budowlanego, co wskazuje, że nie dokonano remontu ganku, a jego budowy.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko organu
I instancji. WINB uwzględnił, że ganek został wybudowany około 2020 r., właścicielem działki i budynku jest
skarżąca, a wykonawcą robót jej pełnomocnik. WINB wskazał na twierdzenia pełnomocnika strony, który podał, że
wcześniej w tym miejscu istniał drewniany ganek na fundamentach z kamienia, które pozostały, na co nie przedłożył
jednak dowodów. WINB wskazał dalej, że obecnie obiekt wykonany jest z pustaków betonowych. Nawet gdyby dać
wiarę powyższemu oświadczeniu, wykonanie ganku spełnia definicję odbudowy, a zatem - zdaniem WINB –
wykonanie, w tym także odbudowa ww. ganku, mającego powierzchnię 6,94 m2, uznać należy za budowę
w rozumieniu art. 3 pkt 6 PrBud, wymagającą zgłoszenia z uwagi na art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a) PrBud.
W skardze strona skarżąca podtrzymała zarzuty odwołania uznając, że nabyła budynek w stanie do remontu
i dokonała remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 PrBud, wcześniej istniejącego ganku, polegającego na odtworzeniu
stanu pierwotnego, co nie wymagało dokonania zgłoszenia do organów administracyjnych.
Stanowisko WSA
WSA uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona.
PrBud ogranicza wolność inwestora w zakresie swobodnego rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, i to
niezależnie od praw przysługujących mu do działki inwestycyjnej. Reglamentacja prawnobudowlana jest przejawem
prewencyjnego nadzoru organów administracji publicznej nad aktywnością obywateli, która może wywierać wpływ na
sferę szeroko pojętego interesu społecznego. Zasadą ogólną prawa budowlanego jest obowiązek uzyskania przez
inwestora pozwolenia na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 PrBud, roboty
budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31
PrBud. W przepisach tych wskazano m.in. kiedy, w drodze wyjątku od tej zasady, wykonywanie określonych robót

budowlanych nie wymaga pozwolenia, wymaga natomiast zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 PrBud, oraz kiedy nie
wymaga ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Możliwość prowadzenia robót budowlanych bez potrzeby uzyskania
pozwolenia na budowę może wynikać również z przepisów ustaw szczególnych. Wskazać jednocześnie należy, że
zgodnie z definicjami legalnymi zawartymi w PrBud, przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace
polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 PrBud). Budowa
natomiast to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa
obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 PrBud).
WSA wskazał, że wykorzystanie istniejących fundamentów do realizacji całkiem nowego obiektu, przy wykorzystaniu
zupełnie innych materiałów budowlanych, nie wypełnia definicji remontu, lecz – tak jak stwierdziły to organy –
odbudowy obiektu. Jak zaś wskazano powyżej, odbudowa jest również jednym z rodzajów budowy w rozumieniu art.
3 pkt 6 PrBud. Zgodnie z art. 3 pkt 8 PrBud remont oznacza wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót
budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym
dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Nie sposób uznać za
istniejący obiekt pozostałości tego obiektu w postaci fundamentów. Z tych też przyczyn, nie podzielając stanowiska
strony, Sąd uznał, że odbudowę ganka w okolicznościach niniejszej sprawy inwestor powinien był zgłosić
właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu.
Zgodnie bowiem art. 29 ust. 1 pkt 15 PrBud nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga
zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 PrBud, budowa przydomowych: a) ganków, b) oranżerii (ogrodów zimowych) -
o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na
każde 500 m2 powierzchni działki. Niemal tożsame brzmienie miał art. 29 ust. 1 pkt 2 PrBud, w dacie budowy, a więc
w 2020 roku.
W warunkach niniejszej sprawy za słuszne uznać należy zatem stanowisko WINB, że budowa, a więc i odbudowa
opisanego wyżej ganku wymagała zgłoszenia. Skarżąca, będąca właścicielką nieruchomości oraz inwestor w osobie
jej ojca i pełnomocnika, nie dopełnili niezbędnych formalności przed rozpoczęciem budowy. W konsekwencji wobec
wykrycia tzw. samowoli budowlanej i jej prawidłowej kwalifikacji z perspektywy przepisów prawa materialnego,
organy nadzoru budowlanego miały podstawy do podjęcia działań, zmierzających do zalegalizowania tych robót, o ile
okaże się to prawnie uzasadnione.
W ocenie Sądu jednak, w toku postępowania dopuszczono się uchybień, które ostatecznie miały wpływ na wydane
rozstrzygnięcia, uzasadniając ich uchylenie.

Komentarz
W orzecznictwie stosunkowo często podejmowany jest temat odróżnienia odbudowy obiektu budowlanego od jego
remontu. Rozróżnienie tych dwóch instytucji ma przy tym istotne znaczenie co do zakresu obowiązków wynikających
z PrBud.
W innym wyroku NSA wskazał, że wykonanie remontu możliwe jest jedynie w istniejącym obiekcie budowlanym,
w rozumieniu art. 3 pkt 1 PrBud. Celem prac remontowych pozostaje odtworzenie stanu pierwotnego obiektu
budowlanego, niebędące bieżącą jego konserwacją, sprowadzającą się do utrzymania jego należytego stanu
techniczno-użytkowego. Remont nie prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu
budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów. Pod pojęciem remontu nie mieszczą się
w szczególności roboty budowlane polegające na odbudowie obiektu budowlanego, nawet przy zachowaniu
wcześniejszych jego gabarytów, rozbudowie polegającej na zmianie konstrukcji budynku, nadbudowie, w wyniku
której obiekt budowlany uzyskał inne parametry i wymiary. Por. wyrok NSA z 19.12.2022 r., II OSK 2328/21,
.

Wyrok WSA w Gdańsku z 17.7.204 r., II SA/Gd 137/24,

W orzecznictwie często poruszany jest temat odróżnienia odbudowy obiektu budowlanego od remontu. Remont polega na przywróceniu stanu pierwotnego obiektu, natomiast odbudowa prowadzi do powstania nowej substancji budowlanej lub zmiany charakterystycznych parametrów. W przypadku analizowanej sprawy, Sąd uznał, że inwestor powinien był zgłosić odbudowę ganka, co nie zostało zrobione, co skutkowało podjęciem działań przez organy nadzoru budowlanego.