Brak przedawnienia deliktu administracyjnego

Wobec braku przepisów przewidujących przedawnienie deliktów administracyjnych oraz braku zastosowania art. 68 OrdPU i art. 189g KPA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ nadzoru. Sprawa dotyczyła transakcji na akcjach spółki M. S.A. oraz obowiązku zawiadamiania Komisji o tych transakcjach. Wyrok WSA w Warszawie uchylił decyzję Komisji, wskazując na błąd w wymiarze kary. Skargę kasacyjną złożyła Komisja domagając się uchylenia wyroku. NSA uznał, że art. 68 OrdPU nie ma zastosowania do decyzji nakładającej kary administracyjne za naruszenia ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. NSA podkreślił, że KPA nie miała zastosowania w danej sprawie. Wyrok NSA uchylono, a sprawa została ponownie rozpatrzona przez NSA.

Tematyka: brak przedawnienia, delikt administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny, karne pieniężne, Ordynacja podatkowa, Kodeks postępowania administracyjnego, skarga kasacyjna, organ nadzoru finansowego, przedawnienie, postępowanie administracyjne

Wobec braku - w dacie popełnienia przez Skarżącego deliktów administracyjnych - przepisów
przewidujących przedawnienie dla tego typu czynów, a także braku zastosowania art. 68 OrdPU i art. 189g
KPA, możliwość nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przez organ nadzoru nie uległa przedawnieniu -
stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z 30.1.2019 r. II GSK 1612/18).
Stan faktyczny
Postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej wobec podejrzenia
naruszenia art. 160 ust. 1 ustawy z 29.7.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 89 ze
zm., dalej: ObrInstrFinU) w związku z dokonywanymi przez niego oraz przez podmiot blisko z nim związany, tj. I. sp.
z o.o. z siedzibą w W., w latach 2009-2012 transakcjami na akcjach spółki M. S.A. zostało wszczęte przez Komisję
Nadzoru Finansowego z urzędu we wrześniu 2014 r. Zdaniem Komisji na Skarżącym, który wchodził w skład organu
nadzorującego Spółki, spoczywał obowiązek zawiadamiania Komisji oraz Spółki na podstawie art. 160 ust. 1 pkt 1
ObrInstrFinU o zawieranych przez niego transakcjach nabycia lub zbycia akcji oraz innych instrumentów finansowych
wyszczególnionych w ww. przepisie, a naruszenie przez Skarżącego tych określonych prawnie obowiązków było
podstawą nałożenia sankcji administracyjnej.
Obecnie, w miejsce uchylonego art. 160 ust. 1 pkt 1 ObrInstrFinU, zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy
rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 596/2014 z 16.4.2014 r. w sprawie nadużyć na rynku
(rozporządzenie w sprawie nadużyć na rynku) oraz uchylającego dyrektywę 2003/6/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady i dyrektywy Komisji 2003/124/WE, 2003/125/WE i 2004/72/WE (tekst mający znaczenie dla EOG) -
rozporządzenia MAR (Dz.Urz. UE L 173 z 2014 r., s. 1–61).
Wyrok WSA w Warszawie
WSA w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję Komisji wskazał, że wymierzając Skarżącemu jedną karę za 134
naruszenia organ nadzoru nie uwzględnił okoliczności wystąpienia przedawnienia kary pieniężnej, gdyby była ona
wymierzana oddzielnie za popełnione poszczególne delikty administracyjne. Sąd pierwszej instancji uznał, że
w niniejszej sprawie będzie miał zastosowanie art. 68 ustawy z 29.8.1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j.: Dz.U. z 2019
r. poz. 900 ze zm., dalej: OrdPU), rolą natomiast organu jest ustalenie prawidłowego okresu przedawnienia, o którym
mowa w powyższym przepisie.
Skarga kasacyjna
Skargę kasacyjną złożyła Komisja Nadzoru Finansowego zaskarżając powyższy wyrok, domagając się jego
uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art.
174 pkt 1 i 2 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz.
2325 ze zm., dalej: PostAdmU) wyrokowi zarzucono m.in. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego
niewłaściwe zastosowanie - art. 68 § 1 w zw. z art 4 OrdPU poprzez przyjęcie, że przepis ten może stanowić
podstawę dla przedawnienia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 160 ust.
1 pkt 1 ObrInstrFinU.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej
świadczonej z urzędu.
Przedawnienie uregulowane w Ordynacji podatkowej
NSA w pierwszej kolejności podkreślił, że w dacie popełnienia przez Skarżącego wskazanych w zaskarżonej decyzji
deliktów administracyjnych ObrInstrFinU nie przewidywała przedawnienia dla tego typu czynów.
Następnie NSA rozróżnił decyzje nakładające kary administracyjne od decyzji podatkowych i wypunktował różnice
pomiędzy nimi. W ocenie NSA, decyzja nakładająca karę administracyjną, w przeciwieństwie do decyzji podatkowej
nie konkretyzuje obowiązku wcześniej istniejącego (nieskonkretyzowanej powinności), ale go od podstaw kształtuje
w sposób od razu zindywidualizowany i skonkretyzowany. Użyte w art. 175 ust. 1 ObrInstrFinU sformułowanie, iż na
osobę, która nie wykonała lub nienależycie wykonała obowiązek, o którym mowa w art. 160 ust. 1 tej ustawy, Komisja
może nałożyć, w drodze decyzji, karę pieniężną oznacza dopiero obowiązek wymierzenia danemu podmiotowi kary
przez właściwy do tego organ, nie zaś, że ciąży na tym podmiocie obowiązek zapłaty kary w związku z samym
faktem naruszenia przepisów ustawy.

Dalej NSA wyjaśnił, na czym polega „odpowiednie zastosowanie przepisu”. W jego ocenie może ono polegać na
zastosowaniu przepisu wprost (1), albo z pewnymi modyfikacjami - usprawiedliwionymi odmiennością stanu
„podciąganego” pod dyspozycję stosowanego przepisu (2), bądź na niedopuszczalności jego stosowania do
rozpatrywanego stanu w ogóle (3). Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści
wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze
specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej
sprawie.
Z powyższych powodów regulacja zawarta w art. 68 § 1 OrdPU nie stwarza możliwości jej zastosowania ani
wprost, ani z uwzględnieniem modyfikacji, w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych na
podstawie art. 175 ust. 1 w zw. z art. 160 ObrInstrFinU.
Ponadto NSA podkreślił, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 175 ust. 1
ObrInstrFinU jest decyzją kształtującą stosunek administracyjnoprawny, a zatem mającą charakter konstytutywny
(ustalający). Jednocześnie jest decyzją całkowicie odmienną niż decyzja wymiarowa, która jest konkretyzacją
istniejącego wcześniej stosunku prawnego. Po stronie naruszającego przepisy ww. ustawy, nie powstała przed
wydaniem decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej żadna skonkretyzowana powinność zapłaty tej kary. Co
więcej, do momentu wydania takiej decyzji na stronie nie ciążył w ogóle żaden, nawet abstrakcyjny i ogólny
ustawowy obowiązek zapłaty kary co wynika z samej natury sankcji administracyjnej i jest zasadniczą okolicznością
różniącą zobowiązanie z tytułu kary pieniężnej od zobowiązania podatkowego, przesądzającą w dalszej kolejności
o niemożności zastosowania w odniesieniu do decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie art. 175 ust. 1 w zw.
z art. 160 ObrInstrFinU regulacji zawartej w art. 68 § 1 OrdPU.
Przedawnienie deliktu administracyjnego a przepisy KPA
Dalej NSA podkreślił, iż na wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego
systemu prawnego art. 189g § 1 ustawy z 14.6.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2020 r.
poz. 256 ze zm., dalej: KPA), w którym przyjęto, że administracyjna kara pieniężna nie może zostać nałożona, jeżeli
upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Nie ma on jednak
zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ wszedł do obrotu prawnego dopiero z dniem 1.6.2017 r.
Wyrok NSA
Z uwagi na powyższe, NSA uznał za zasadne uchylić zaskarżony wyrok i rozpoznać skargę, do czego podstawę
stwarza art. 188 PostAdmU. Zgodnie z tym przepisem NSA w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając
zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. NSA uznał, że
istnieją podstawy do rozpoznania skargi i na podstawie art. 188 PostAdmU w zw. z art. 151 PostAdmU uwzględnił
skargę kasacyjną Komisji Nadzoru Finansowego uchylając zaskarżony wyrok i oddalając skargę.

Komentarz
NSA w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podzielił pogląd, przeważający w dotychczasowym orzecznictwie
sadów administracyjnych, kwestionujący możliwość stosowania przepisów Ordynacji podatkowej do grzywien,
mandatów i innych kar pieniężnych, których ustalenie lub określenie oparte jest na przepisach szeroko rozumianego
prawa karnego. Zgodnie ze stanowiskiem NSA, art. 68 § 1 OrdPU odnosi się wyłącznie do postępowania
wymiarowego ustalającego zobowiązanie podatkowe i nie ma zastosowania do kar pieniężnych nakładanych
przez Komisję Nadzoru Finansowego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż w przypadku gdy świadczenia pieniężne o charakterze
sankcji związane są ze świadczeniami publicznoprawnymi, mają one w stosunku do nich charakter akcesoryjny,
możliwość stosowania w przypadku tych świadczeń przepisów Ordynacji podatkowej nie powinna budzić wątpliwości.
Zgodzić należy się też z poglądem, że z zakresu pojęcia należności publicznoprawnych powinno się wykluczyć nie
tylko dochody publiczne wynikające ze stosunków cywilnoprawnych, ale także te dochody, których źródłem są czyny
niedozwolone, a więc mające samoistny charakter wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny mandaty itp., skoro
wynikają one nie z publicznoprawnych stosunków nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na
rzecz budżetu państwa lub budżetu samorządowego, lecz z określonego zachowania podmiotu zobowiązanego do
ich uiszczenia.

wyrok NSA z 30.1.2019 r. II GSK 1612/18

NSA uznał, że OrdPU nie dotyczy kar pieniężnych nakładanych przez Komisję Nadzoru Finansowego. Sądy administracyjne podkreślają, że Ordynacja podatkowa nie powinna być stosowana do kar pieniężnych związanych z prawem karnym. NSA uznał, że kary pieniężne nakładane przez organ nadzoru mają charakter konstytutywny. NSA wskazał, że art. 68 OrdPU nie ma zastosowania do kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 175 ust. 1 ObrInstrFinU. NSA wyjaśnił, że art. 189g KPA nie miała zastosowania do analizowanej sprawy.