Zasiłek dla osób poszukujących pracy

Artykuł omawia kwestie związane z zasiłkiem dla osób poszukujących pracy, zgodnie z dyrektywą 2004/38 Parlamentu Europejskiego i Rady. Przedstawia interpretację Trybunału Sprawiedliwości dotyczącą zachowania statusu osoby prowadzącej działalność na własny rachunek po zaprzestaniu pracy z powodu braku zleceń spowodowanego przyczynami niezależnymi.

Tematyka: zasiłek dla osób poszukujących pracy, dyrektywa 2004/38, Trybunał Sprawiedliwości, status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek, Gusa, C-442/16

Wykładni art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38[Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
z 29.4.2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się
i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) Nr 1612/68 i uchylającej
dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG,
90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.Urz. UE L Nr 158, s. 77; sprostowania Dz.Urz. UE z 2004 r. L Nr 229, s. 35;
Dz.Urz. UE z 2005 r. L Nr 197, s. 34); dalej jako: dyrektywa 2004/38.] należy dokonywać w ten sposób, że
obywatel państwa członkowskiego, który po około czterech latach legalnego pobytu i prowadzenia
działalności na własny rachunek w innym państwie członkowskim zaprzestał tej działalności z uwagi na
prawidłowo odnotowany brak pracy spowodowany niezależnymi od niego względami i zarejestrował się
w charakterze osoby poszukującej pracy we właściwym urzędzie pracy tego państwa członkowskiego,
zachowuje status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. a) tej
dyrektywy. Wyrok TS z 20.12.2017 r., Gusa, C-442/16
Ramy prawne
1. Prawo UE
Artykuł 7 dyrektywy 2004/38 stanowi:
„1. Wszyscy obywatele Unii posiadają prawo pobytu na terytorium innego państwa członkowskiego przez okres
dłuższy niż trzy miesiące, jeżeli:
a) są pracownikami najemnymi lub osobami pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie
członkowskim; lub
b) posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków ich rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu
pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz są objęci pełnym
ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim; lub
c) […]
– są zapisani do instytucji prywatnej lub publicznej, uznanej lub finansowanej przez przyjmujące państwo
członkowskie na podstawie przepisów prawnych lub praktyki administracyjnej, zasadniczo w celu odbycia studiów,
włącznie z kształceniem zawodowym; oraz
– są objęci pełnym ubezpieczeniem zdrowotnym w przyjmującym państwie członkowskim i zapewnią odpowiednią
władzę krajową […], że posiadają wystarczające zasoby dla siebie i członków rodziny, aby nie stanowić obciążenia
dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie ich pobytu; […]
3. Do celów ust. 1 lit. a) obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem najemnym lub osobą pracującą na własny
rachunek, zachowuje status pracownika najemnego lub osoby pracującej na własny rachunek w następujących
okolicznościach: […]
b) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony [w sytuacji przymusowego bezrobocia], co jest należycie
odnotowane, po okresie zatrudnienia przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim
urzędzie pracy”.
Artykuł 14 ust. 4 dyrektywy 2004/38 przewiduje, że „bez uszczerbku dla przepisów rozdziału VI w żadnym wypadku
środek wydalenia nie może być stosowany wobec obywateli Unii, jeżeli obywatele Unii wjechali na terytorium
przyjmującego państwa członkowskiego w poszukiwaniu pracy. W takim przypadku obywatele Unii […] nie mogą
zostać wydaleni tak długo, jak długo […] mogą dostarczyć dowód, że kontynuują poszukiwanie pracy i mają
rzeczywistą szansę bycia zatrudnionym”.
Artykuł 3 rozporządzenia Nr 883/2004[Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004
z 29.4.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L Nr 166, s. 1;
sprostowanie Dz.Urz. UE z 2004 r. L Nr 200, s. 1), zmienionego rozporządzeniem (WE) Nr 988/2009 Parlamentu
Europejskiego i Rady z 16.9.2009 r. (Dz.Urz. UE z 2009 r. L Nr 284, s. 43); dalej jako: rozporządzenie Nr 883/2004.]
stanowi:
„1. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do całego ustawodawstwa odnoszącego się do następujących działów
zabezpieczenia społecznego: […]

h) świadczeń dla bezrobotnych; […]
3. Niniejsze rozporządzenie stosuje się także do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych objętych art.
70”.
Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Nr 883/2004 jeśli rozporządzenie nie stanowi inaczej, osoby, do których stosuje się
niniejsze rozporządzenie, korzystają z tych samych świadczeń i podlegają tym samym obowiązkom na mocy
ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego co jego obywatele.
Artykuł 70 rozporządzenia Nr 883/2004 ma następujące brzmienie:
„1. Niniejszy artykuł ma zastosowanie do specjalnych nieskładkowych świadczeń pieniężnych wypłacanych na
podstawie ustawodawstwa, które, ze względu na swój zakres podmiotowy, cele lub warunki [nabycia] uprawnienia,
nosi cechy zarówno ustawodawstwa dotyczącego zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 3 ust. 1, jak
i pomocy społecznej.
2. Do celów stosowania przepisów niniejszego rozdziału określenie »specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne«
oznacza świadczenia, które:
a) mają na celu zapewnienie:
i) uzupełniającej, zastępczej lub dodatkowej ochrony na wypadek ryzyk objętych działami ubezpieczenia
społecznego, o których mowa w art. 3 ust. 1, a które gwarantują zainteresowanym minimum środków utrzymania
z uwzględnieniem sytuacji gospodarczej i społecznej zainteresowanego państwa członkowskiego; […]
oraz
b) w przypadkach, w których finansowanie wynika wyłącznie z obowiązkowego opodatkowania mającego pokrywać
ogólne wydatki publiczne, a warunki udzielania i wyliczania świadczeń nie zależą od jakiejkolwiek składki
w odniesieniu do beneficjenta […]
oraz
c) są wymienione w załączniku X. […]
4. Świadczenia, o których mowa w ust. 2, udzielane są wyłącznie w państwie członkowskim, w którym zainteresowani
mają miejsce zamieszkania, zgodnie z jego ustawodawstwem”.
Załącznik X rozporządzenia, który wymienia specjalne nieskładkowe świadczenia pieniężne określone w jego art. 70
ust. 2, obejmuje w odniesieniu do Irlandii „zasiłek dla osób poszukujących pracy”.
2. Prawo irlandzkie
Artykuł 139 ujednoliconej ustawy z 2005 r. o ochronie socjalnej[Dalej jako: ustawa z 2005 r.] ustanawia, wśród wielu
świadczeń pomocy społecznej, zasiłek dla osób poszukujących pracy. Zgodnie z art. 141 ust. 1 i 9 ustawy z 2005 r.
przyznanie tego zasiłku podlega kryterium zasobów, a także przesłance, zgodnie z którą dana osoba w dniu, kiedy
ubiega się o przyznanie zasiłku, ma zwykłe miejsce pobytu w Irlandii.
Na podstawie art. 246 ust. 5 ustawy z 2005 r. osoby, która nie ma prawa pobytu w Irlandii, nie uznaje się za osobę
zwykle przebywającą w państwie w rozumieniu niniejszej ustawy.
W art. 246 ust. 6 tej ustawy z 2005 r. wymieniono osoby, co do których uznaje się, że posiadają prawo pobytu
w Irlandii do celów stosowania ust. 5 tego przepisu. Wśród nich znajdują się obywatele irlandzcy, a także osoby,
które mają prawo wjazdu do tego państwa członkowskiego i pobytu w nim na podstawie rozporządzenia w sprawie
Wspólnot Europejskich (swobodny przepływ osób) z 2006 r.[Dalej jako: rozporządzenie z 2006 r.], które dokonuje
transpozycji dyrektywy 2004/38 do prawa irlandzkiego.
Artykuł 6 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. stanowi:
„(a) z zastrzeżeniem art. 20 obywatel Unii może przebywać na terytorium państwa przez okres przekraczający trzy
miesiące:
i) jeżeli jest w państwie pracownikiem lub osobą pracującą na własny rachunek, […]
(c) z zastrzeżeniem art. 20 osoba, do której ma zastosowanie lit. a) ppkt (i), może pozostać w państwie, gdy ustanie
jej działalność, o której mowa w lit. a) ppkt (i), jeżeli: […]
ii) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, a wcześniej była zatrudniona dłużej
niż jeden rok oraz zarejestrowała się jako osoba poszukująca pracy we właściwym urzędzie Department of Social
and Family Affairs [Ministerstwo spraw społecznych i rodzinnych.] oraz FAS”[Urząd ds. kształcenia i zatrudnienia.].

Stan faktyczny
F. Gusa, obywatel rumuński, wjechał na terytorium Irlandii w październiku 2007 r. Podczas pierwszego roku pobytu
w tym państwie członkowskim korzystał ze wsparcia swoich dorosłych dzieci, które również tam mieszkały. Od
października 2008 r. do października 2012 r. pracował na własny rachunek jako tynkarz i z tego tytułu opłacał w tym
państwie podatki, związane z dochodami ubezpieczenie społeczne oraz inne podatki od dochodów. W październiku
2012 r. zaprzestał wykonywania tej działalności ze względu na brak pracy wynikający ze spowolnienia
gospodarczego i zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy w irlandzkich urzędach. Nie posiadał wówczas
żadnego dochodu, ponieważ jego dzieci opuściły Irlandię i nie zapewniały mu już pomocy finansowej. W listopadzie
2012 r. złożył wniosek o przyznanie zasiłku dla osób poszukujących pracy na podstawie ustawy z 2005 r. Wniosek
ten został oddalony decyzją z 22.11.2012 r., z uzasadnieniem, że F. Gusa nie wykazał, iż w tym czasie wciąż
posiadał prawo pobytu w Irlandii. Od czasu zakończenia prowadzenia działalności na własny rachunek w charakterze
tynkarza F. Gusa nie spełniał już przesłanek przewidzianych w celu przyznania tego prawa w art. 6 ust. 2
rozporządzenia z 2006 r.
Po bezowocnym odwołaniu się od tej decyzji w drodze krajowego postępowania administracyjnego F. Gusa zaskarżył
tę decyzję do sądu, twierdząc w szczególności, że chociaż zaprzestał prowadzenia działalności na własny rachunek,
to zgodnie z art. 7 dyrektywy 2004/38 zachował status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek oraz
prawo pobytu w Irlandii. Wobec oddalenia tej skargi F. Gusa wniósł apelację do irlandzkiego SN.
Poprzez pytanie prejudycjalne sąd krajowy dążył do ustalenia, czy wykładni art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38
należy dokonywać w ten sposób, że obywatel państwa członkowskiego, który po około czterech latach legalnego
pobytu i prowadzenia działalności na własny rachunek w innym państwie członkowskim zaprzestał jej ze względu na
brak zleceń spowodowany niezależnymi od niego względami i zarejestrował się w charakterze osoby poszukującej
pracy we właściwym urzędzie pracy tego państwa, zachowuje status osoby prowadzącej działalność na własny
rachunek w rozumieniu art. 7 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy?
Stanowisko Trybunału Sprawiedliwości
Na podstawie art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/38 wszyscy obywatele Unii będący pracownikami lub osobami
pracującymi na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim posiadają prawo pobytu na
terytorium tego państwa przez okres dłuższy niż trzy miesiące. Artykuł 7 ust. 3 tej dyrektywy stanowi, że do celów art.
7 ust. 1 lit. a) obywatel Unii, który nie jest dłużej pracownikiem lub osobą pracującą na własny rachunek, zachowuje
ten status w czterech przypadkach. Spośród nich art. 7 ust. 3 lit. b) dotyczy sytuacji, kiedy dany obywatel Unii
„pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest należycie odnotowane, po okresie zatrudnienia
przekraczającym jeden rok i zarejestrował się jako bezrobotny w odpowiednim urzędzie pracy”.
Sąd odsyłający podkreślał, że F. Gusa zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy w odpowiednim urzędzie
pracy w rozumieniu lit. b). Jednakże ten sąd stwierdził, że z treści tego art. 7 ust. 3 lit. b) można wyprowadzić
wniosek, iż ma on zastosowanie tylko do osób, które znajdują się w sytuacji należycie stwierdzonego pozostawania
bez pracy w sposób niezamierzony po okresie zatrudnienia przekraczającym jeden rok, z wyłączeniem osób, które,
podobnie jak F. Gusa, po takim samym okresie prowadzenia działalności na własny rachunek, znajdują się
w równoważnej sytuacji. Jednakże w ocenie TS takiej wykładni nie można jednoznacznie wywnioskować z treści tego
przepisu. Pojęcie „pozostawania bez pracy w sposób niezamierzony”, w przeciwieństwie do twierdzeń
pozwanych w postępowaniu głównym i rządu Zjednoczonego Królestwa, w zależności od kontekstu, w którym jest
używane, może odnosić się zarówno do sytuacji braku aktywności zawodowej spowodowanej niezamierzoną utratą
pracy, w szczególności z powodu rozwiązania stosunku pracy, jak i szerzej, do stanu zaprzestania działalności
zawodowej, czyli pracy lub działalności prowadzonej na własny rachunek, z powodu braku pracy z przyczyn
niezależnych od danej osoby, jak np. recesji gospodarczej.
W odniesieniu do sformułowania „po okresie zatrudnienia”, użytego m.in. w wersji angielskiej („after having been
employed”) i francuskiej („aprčs avoir été employé”) art. 7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38[To sformułowanie nie
znalazło się w pierwotnym i zmienionym wniosku Komisji Europejskiej; zob. wniosek dotyczący dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego
przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (Dz.Urz. UE z 2001 r. C-Nr 270 E, s. 150), oraz
wniosek dotyczący zmiany dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie prawa obywateli Unii i członków
ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, COM (2003) 199
wersja ostateczna.] TS przyznał, że można je odczytywać jako odsyłające do świadczenia wcześniej pracy. Jednakże
rzecznik generalny wskazał, że inne wersje językowe tego przepisu, które używają bardziej neutralnych sformułowań,
nie potwierdzają takiej wykładni[Opinia rzecznika generalnego M. Watheleta z 26.7.2017 r., Gusa, C-442/16, pkt 48
i 49.]. W szczególności wersja grecka używa wyrażenia „επαγγελματική γραστηριότητα”, czyniąc tym samym
odesłanie do wykonywania „działalności zawodowej”, wersja włoska używa sformułowania „aver esercitato un’attivitŕ”,
odsyłającego do wykonywania działalności, a wersja łotewska obejmuje sformułowanie „ir bijis(-usi) nodarbinâts(-a)”,
dotyczące w sposób ogólny osób, które „pracowały”. Zgodnie z orzecznictwem TS sformułowania użytego w jednej
z wersji językowych unijnego przepisu nie można traktować jako jedynej podstawy jego wykładni lub przyznawać mu

w tym zakresie pierwszeństwa względem innych wersji językowych. Unijne przepisy należy interpretować
i stosować w sposób jednolity w świetle wersji sporządzonych we wszystkich językach urzędowych UE.
W przypadku niezgodności między wersjami rozpatrywany przepis powinien być interpretowany w świetle ogólnej
systematyki oraz celu uregulowania, którego część stanowi[Wyrok TS z 1.3.2016 r., Alo i Osso, C-443/14 i C-444/14,
EU:C:2016:127, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.].
Odnosząc się do ogólnego systemu dyrektywy 2004/38, TS wskazał, że zgodnie z art. 1 lit. a) celem tej dyrektywy
jest określenie w szczególności warunków regulujących korzystanie z prawa do swobodnego przemieszczania się
i pobytu na terytorium państw członkowskich przez obywateli Unii. W art. 7 ust. 1 omawianej dyrektywy rozróżniono
w szczególności sytuację obywateli aktywnych zawodowo od sytuacji obywateli nieaktywnych zawodowo i studentów.
Natomiast ten przepis w ramach tej pierwszej kategorii nie ustanawia rozróżnienia na obywateli wykonujących
pracę i osoby prowadzące działalność na własny rachunek w przyjmującym państwie członkowskim. Tym
samym art. 7 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/38 przyznaje prawo pobytu wszystkim obywatelom Unii posiadającym
status „pracownika lub osoby pracującej na własny rachunek”. Zatem art. 7 ust. 3 tej dyrektywy odnosi się, w zdaniu
wprowadzającym, do obywatela Unii, który mimo że nie jest już dłużej „pracownikiem lub osobą pracującą na własny
rachunek”, zachowuje ten status do celów tego pierwszego przepisu. Ponieważ z treści art. 7 ust. 3 lit. b) nie można
wyprowadzić wniosku, aby ten przepis dotyczył jedynie sytuacji osób, które zaprzestały pracy, z wyłączeniem osób,
które zaprzestały prowadzenia działalności na własny rachunek, art. 7 ust. 3 lit. b) należy interpretować w świetle
ogólnego systemu dyrektywy 2004/38, zdaniem TS, a w szczególności zdania wprowadzającego do tego przepisu,
jak również art. 7 ust. 1 lit. a) tej dyrektywy, jako znajdujący zastosowanie do obu tych kategorii osób.
Trybunał stwierdził, że powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w analizie celów realizowanych przez tę
dyrektywę, a dokładniej w jej art. 7 ust. 3 lit. b). Po pierwsze, z motywów 3 i 4 dyrektywy 2004/38 wynika, że celem
dyrektywy, w świetle uproszczenia i wzmocnienia prawa podstawowego oraz indywidualnego wszystkich obywateli
Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, jest odejście od sektorowego
oraz fragmentarycznego podejścia, które charakteryzowało poprzedzające tę dyrektywę akty prawa Unii dotyczące
z osobna w szczególności pracowników oraz osób prowadzących działalność na własny rachunek, poprzez
opracowanie jednego aktu prawodawczego, który kodyfikuje te akty i dokonuje ich przeglądu[Zob. podobnie wyrok
TS z 19.6.2014 r., Saint Prix, C-507/12, EU:C:2014:2007, pkt 25.]. Tymczasem wykładnia art. 7 ust. 3 lit. b) tej
dyrektywy, zgodnie z którą odnosi się on tylko do osób, które przez ponad rok wykonywały pracę, z wyłączeniem
osób, które przez taki okres prowadziły działalność na własny rachunek, byłaby sprzeczna z tym celem. Ponadto taka
interpretacja stanowiłaby nieuzasadnione odmienne traktowanie tych dwóch kategorii osób w świetle realizowanego
przez ten przepis celu w postaci zabezpieczenia, poprzez utrzymanie statusu pracownika, prawa pobytu osób, które
zaprzestały wykonywania działalności zawodowej z powodu braku pracy z przyczyn od nich niezależnych. Podobnie
bowiem jak pracownik, który może w sposób niezamierzony stracić pracę w wyniku m.in. rozwiązania stosunku
pracy, osoba, która prowadziła działalność na własny rachunek, może zostać zmuszona do zaprzestania tej
działalności. Trybunał wskazał, że ta osoba znajduje się zatem prawdopodobnie w sytuacji podatności na zagrożenia
porównywalnej do sytuacji zwolnionego pracownika. W takich okolicznościach nie byłoby uzasadnione, aby ta osoba
nie korzystała w kontekście zachowania prawa do pobytu z takiej samej ochrony, jaką miała osoba, która przestała
wykonywać pracę. W ocenie TS takie odmienne traktowanie byłoby tym bardziej nieuzasadnione, gdyby powodowało
traktowanie osoby, która pracowała na własny rachunek przez okres dłuższy niż jeden rok w przyjmującym państwie
członkowskim i która odprowadzała do systemu społecznego i podatkowego tego państwa członkowskiego podatki,
opłaty i inne obciążenia z tytułu swoich dochodów, w taki sam sposób jak osoby poszukującej pierwszego
zatrudnienia w tym państwie członkowskim, która nigdy nie prowadziła żadnej działalności gospodarczej w tym
państwie i nie uiszczała składek do tego systemu. Zdaniem TS z powyższego wynika, że osoba, która zaprzestała
prowadzenia działalności na własny rachunek z powodu braku pracy spowodowanej niezależnymi od niej
przyczynami po tym, jak wykonywała taką działalność przez ponad rok, może być, podobnie jak osoba, która
w sposób niezamierzony straciła pracę po wykonywaniu jej przez taki sam okres, objęta ochroną przewidzianą w art.
7 ust. 3 lit. b) dyrektywy 2004/38. Jak przewidziano w tym przepisie, zaprzestanie działalności musi zostać
prawidłowo odnotowane.
Autorka jest doktorem nauk prawnych, ekspertem ds. prawa gospodarczego, WPiA UKSW w Warszawie
Wyrok TS z 20.12.2017 r., Gusa, C-442/16

Trybunał uznał, że osoba, która prowadziła działalność na własny rachunek przez okres dłuższy niż rok, a następnie zaprzestała jej z powodu braku pracy, może zachować status osoby prowadzącej działalność na własny rachunek. Wyrok TS z 20.12.2017 r., Gusa, C-442/16, stanowi istotną interpretację prawa Unii Europejskiej w tym zakresie.