Grzywny dla członków zarządu za nieprzestrzeganie obowiązków dotyczących uzyskania zezwoleń administracyjnych i przechowywania dokumentów płacowych

W publikacji omawia się sytuację, w której członkowie zarządu zostali obarczeni grzywnami za nieprzestrzeganie obowiązków związanych z uzyskiwaniem zezwoleń administracyjnych i przechowywaniem dokumentów płacowych w kontekście transgranicznego wykorzystania siły roboczej. Przedstawiono stan faktyczny oraz pytanie prejudycjalne dotyczące interpretacji art. 56 TFUE. Następnie omówiono stanowisko Trybunału Sprawiedliwości w sprawie ograniczenia swobody świadczenia usług i uzasadnienie tego ograniczenia w kontekście ochrony socjalnej pracowników, zwalczania oszustw oraz zapobiegania nadużyciom.

Tematyka: członkowie zarządu, grzywny, uzyskiwanie zezwoleń administracyjnych, dokumenty płacowe, transgraniczne wykorzystanie siły roboczej, art. 56 TFUE, Trybunał Sprawiedliwości, ograniczenie swobody świadczenia usług, ochrona socjalna pracowników, zapobieganie nadużyciom, proporcjonalność, kary pozbawienia wolności, Maksimovic, C-64/18, C-140/18, C-146/18, C-148/18

W przypadku naruszenia przez pracodawcę obowiązków formalnych w sytuacji transgranicznego
wykorzystania siły roboczej nakładane na członków zarządu grzywny powinny być m.in. zgodne z zasadami
niedyskryminacji, proporcjonalności i adekwatności.
Stan faktyczny
W 2014 r. w zakładzie Zellstoff Pöls AG, znajdującym się w Pöls (Austria), doszło do wybuchu skutkującego
uszkodzeniem znacznej części kotła. Na mocy umowy z lipca 2014 r. Zellstoff Pöls zleciła Andritz AG, z siedzibą
w Austrii, naprawę tego kotła. W sierpniu 2014 r. Andritz zleciła Bilfinger Duro Dakovic Montaza d.o.o. (dalej jako:
Bilfinger), z siedzibą w Chorwacji, demontaż i montaż kotła. W celu wykonania tych prac ta ostatnia spółka
oddelegowała do Austrii pracowników. Ze względu na to, że Bilfinger nie mogła zakończyć prac w określonym
terminie, Bilfinger i Andritz ustaliły, że Brodmont d.o.o., z siedzibą w Chorwacji, przeprowadzi, w zastępstwie, prace
powierzone początkowo Bilfinger. Od września do październik 2015 r. 217 pracowników wykonywało pracę na rzecz
Brodmont, ponieważ ta ostatnia spółka przejęła wszystkich pracowników zatrudnionych na tej budowie przez
Bilfinger. W tym okresie austriacka policja skarbowa przeprowadziła na tej budowie szereg kontroli, w których toku
nie przedstawiono jej wszystkich dokumentów płacowych dotyczących każdego z tych 217 pracowników. Na tej
podstawie austriacki organ nałożył sankcje administracyjne na członków zarządu Brodmont oraz Andritz.
Austriacki organ nałożył na Z. Maksimovica, prezesa Brodmont, grzywnę w kwocie 3 255 000 euro. Organ ten
stwierdził, że to przedsiębiorstwo naruszyła określony w austriackich przepisach obowiązek dostarczenia Andritz –
spółce wykorzystującej siłę roboczą – dokumentów płacowych tych pracowników. Organ ten nałożył również grzywny
w kwotach 2 604 000 euro i 2 400 000 euro na każdego z czterech członków zarządu Andritz ze względu na brak
przestrzegania niektórych z obowiązków określonych w austriackich przepisach dotyczących przechowywania
dokumentów płacowych, które ciążyły na tej spółce jako przedsiębiorstwie wykorzystującym ww. pracowników, oraz
brak uzyskania zezwoleń administracyjnych dla 200 pracowników chorwackich, serbskich i bośniackich. Przy czym
grzywny te zostaną zamienione – w sytuacji braku ich uiszczenia – na kary pozbawienia wolności w wymiarze,
odpowiednio, 1736 dni i 1600 dni. Osoby, którym wymierzono te kary, wniosły skargę na te decyzje przed austriacki
sąd.
Pytanie prejudycjalne
Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu
jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, w którym w odniesieniu do sytuacji braku przestrzegania obowiązków
w dziedzinie prawa pracy dotyczących uzyskania zezwoleń administracyjnych i przechowywania dokumentów
płacowych przewidziano nałożenie grzywien: które nie mogą być niższe od z góry określonej kwoty; które są
nakładane w sposób kumulatywny w odniesieniu do każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, i bez
maksymalnego wymiaru; do których dodaje się, w przypadku oddalenia skargi na decyzję, w której je nałożono,
udział w kosztach postępowania w wysokości 20% ich kwoty; i które w sytuacji braku zapłaty są zamieniane na kary
pozbawienia wolności?
Stanowisko TS
Ograniczenie swobody świadczenia usług
Zgodnie z orzecznictwem TS za ograniczenia swobody świadczenia usług uważa się wszelkie środki, które
zabraniają, utrudniają lub czynią mniej atrakcyjnym wykonywanie tej swobody. Postanowienia art. 56 TFUE są
źródłem uprawnień nie tylko dla samego usługodawcy, lecz także dla usługobiorcy (wyrok Čepelnik, C-33/17, pkt 37,
38). Ponadto z orzecznictwa TS, wynika, że uregulowanie krajowe przewidujące, w ramach oddelegowania
pracowników, obowiązek sporządzenia i przechowywania dokumentów zabezpieczenia społecznego lub
pracowniczych w przyjmującym państwie członkowskim może pociągać za sobą dodatkowe opłaty oraz koszty
administracyjne i ekonomiczne dla przedsiębiorstw mających siedzibę w innym państwie członkowskim i,
w konsekwencji, stanowić ograniczenie swobody świadczenia usług (wyrok dos Santos Palhota i in., C-515/08, pkt
42–44).
W odniesieniu do delegowania pracowników z państwa trzeciego przez przedsiębiorstwo świadczące usługi, które
ma siedzibę w jednym z państw członkowskich UE, Trybunał podkreślił, że przepisy krajowe, które uzależniają



wykonywanie świadczenia usług na terytorium krajowym przez przedsiębiorstwo mające siedzibę w innym państwie
członkowskim od udzielenia zezwolenia administracyjnego, stanowią ograniczenie swobodnego świadczenia usług
w rozumieniu art. 56 TFUE (wyrok Danieli & C. Officine Meccaniche i in., C-18/17, pkt 44). A zatem, zdaniem TS,
uregulowanie krajowe przewidujące w odniesieniu do sytuacji nieprzestrzegania takich obowiązków sankcje zarówno
wobec usługodawcy, jak i usługobiorcy – które to sankcje same w sobie stanowią ograniczenia swobodnego
świadczenia usług – może uczynić mniej atrakcyjnym taką swobodę. W konsekwencji TS uznał, że austriackie
uregulowanie stanowi ograniczenie swobodnego świadczenia usług.
Uzasadnienie ograniczenia swobody świadczenia usług
Z orzecznictwa TS wynika, że środki krajowe mogące utrudniać korzystanie z podstawowych swobód ustanowionych
w TFUE lub czynić je mniej atrakcyjnym mogą mimo to być dopuszczone, pod warunkiem że służą osiągnięciu celu
leżącego w interesie ogólnym, są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz nie wykraczają poza zakres
konieczny do jego osiągnięcia (wyrok Čepelnik, pkt 42).
W niniejszej sprawie austriacki rząd prezentuje stanowisko, że rozpatrywane ograniczenie swobody świadczenia
usług jest uzasadnione celami odnoszącymi się do ochrony socjalnej pracowników, zwalczania oszustw – zwłaszcza
związanych z obchodzeniem prawodawstwa socjalnego – oraz zapobiegania nadużyciom. Trybunał potwierdził, że te
cele są wśród nadrzędnych względów interesu ogólnego mogących uzasadnić ograniczenie swobodnego
świadczenia usług (wyrok Čepelnik, pkt 44). Dlatego też rozpatrywane uregulowanie – przewidujące sankcje
w przypadku naruszenia obowiązków w dziedzinie prawa pracy mających realizować powyższe cele – może być
uznane za odpowiednie dla zagwarantowania poszanowania takich obowiązków i, w konsekwencji, dla realizacji
zamierzonych celów.
Odnosząc się do konieczności ustanowienia ograniczenia swobody świadczenia usług takiego jak rozpatrywane
w postępowaniu głównym, TS podkreślił, że surowość sankcji powinna być odpowiednia do wagi naruszenia,
które ma być karane za pomocą tej sankcji. Ponadto, środki administracyjne lub karne dozwolone na mocy danego
prawodawstwa krajowego nie powinny wychodzić poza granice tego, co jest konieczne dla realizacji
uzasadnionych celów zamierzonych w tym prawodawstwie (wyrok Zheng, C-190/17, pkt 41, 42). Rozpatrywane
uregulowanie w odniesieniu do sytuacji braku uiszczenia wymierzonej grzywny przewiduje zastosowanie zastępczej
kary pozbawienia wolności, która jest szczególnie dolegliwa ze względu na skutki, jakie wynikają z niej dla danej
osoby (wyrok I, C-195/16, pkt 77). W świetle tych okoliczności TS stwierdził, że uregulowanie takie jak rozpatrywane
w postępowaniu głównym nie wydaje się odpowiadać wadze naruszeń, co do których ma określać sankcję,
a mianowicie brakowi przestrzegania obowiązków w dziedzinie prawa pracy dotyczących uzyskania zezwoleń
administracyjnych i brakowi przechowywania dokumentów płacowych. Ponadto skuteczne wykonywanie
obowiązków, których nieprzestrzeganie jest karane na mocy takiego uregulowania, mogłoby zostać zapewnione
w drodze mniej restrykcyjnych środków – takich jak określenie grzywien w niższej kwocie lub ustanowienie
maksymalnego wymiaru takich grzywien – a także bez koniecznego łączenia ich z zastępczą karą pozbawienia
wolności. W konsekwencji TS uznał, że uregulowanie takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym wykracza
poza granice tego, co jest niezbędne dla poszanowania obowiązków w dziedzinie prawa pracy dotyczących
uzyskania zezwoleń administracyjnych i przechowywania dokumentów płacowych oraz dla zapewnienia realizacji
zamierzonych celów.
Z powyższych względów, zdaniem TS, nie ma potrzeby badania zgodności analizowanego uregulowania z art. 47
i 49 Karty.
Reasumując TS orzekł, że art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie
uregulowaniu krajowemu takiemu jak uregulowanie rozpatrywane w postępowaniu głównym, w którym
w odniesieniu do sytuacji braku przestrzegania obowiązków w dziedzinie prawa pracy dotyczących
uzyskania zezwoleń administracyjnych i przechowywania dokumentów płacowych przewidziano nałożenie
grzywien: które nie mogą być niższe od z góry określonej kwoty; które są nakładane w sposób kumulatywny
w odniesieniu do każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, i bez maksymalnego wymiaru; do
których dodaje się, w wypadku oddalenia skargi na decyzję, w której je nałożono, udział w kosztach
postępowania w wysokości 20% ich kwoty; i które w przypadku braku zapłaty są zamieniane na kary
pozbawienia wolności.
Ze swobodą świadczenia usług przysługująca przedsiębiorstwom należącym do UE jest powiązana mobilność ich
pracowników. Z jednolitej linii orzeczniczej Trybunału wynika, że państwa członkowskie mogą stosować środki
krajowe mogące utrudniać korzystanie z tej podstawowej swobody, pod warunkiem że służą one osiągnięciu celu
leżącego w interesie ogólnym, są właściwe dla zapewnienia realizacji tego celu oraz są zgodne z zasadami
proporcjonalności oraz zakazu dyskryminacji. W rozpatrywanej sprawie TS trafnie uznał, że austriackie regulacje,
w których w odniesieniu do sytuacji braku przestrzegania obowiązków w dziedzinie prawa pracy dotyczących
uzyskania zezwoleń administracyjnych i przechowywania dokumentów płacowych, przewidziano nałożenie bardzo
wysokich grzywien, które ponadto nakłada się na zasadzie kumulacji za każdego pracownika, bez absolutnych




wysokości maksymalnych, a których niezapłacenie powoduje nałożenie kary pozbawienia wolności – nie są zgodne
z zasadą proporcjonalności.
Wyrok TS z 12.9.2019 r., Maksimovic, C-64/18, C-140/18, C-146/18 i C-148/18

Trybunał Sprawiedliwości uznał, że austriackie uregulowanie przewidujące wysokie grzywny oraz kary pozbawienia wolności za naruszenia obowiązków dotyczących uzyskiwania zezwoleń administracyjnych i przechowywania dokumentów płacowych nie jest proporcjonalne i przekracza granice konieczne do osiągnięcia zamierzonych celów. TS stwierdził, że takie sankcje stanowią nieuzasadnione ograniczenie swobody świadczenia usług w ramach UE.