Kontrola wykonywania zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych przez płatników składek
Ustawodawca w art. 86 ust. 2 SysUbSpołU precyzyjnie określił kompetencje organu rentowego w zakresie kontroli wykonywania zadań z ubezpieczeń społecznych przez płatników składek, co obejmuje zgłaszanie do ubezpieczeń, prawidłowe naliczanie składek oraz wypłacanie świadczeń. Kontrola jest otwarta i obejmuje wszelkie obowiązki związane z ubezpieczeniami społecznymi.
Tematyka: kontrola, ubezpieczenia społeczne, płatnicy składek, organ rentowy, składki, świadczenia, umowy o pracę, nadużycia, dokumentacja, protokół kontroli
Ustawodawca w art. 86 ust. 2 SysUbSpołU precyzyjnie określił kompetencje organu rentowego w zakresie kontroli wykonywania zadań z ubezpieczeń społecznych przez płatników składek, co obejmuje zgłaszanie do ubezpieczeń, prawidłowe naliczanie składek oraz wypłacanie świadczeń. Kontrola jest otwarta i obejmuje wszelkie obowiązki związane z ubezpieczeniami społecznymi.
Ustawodawca świadomy określił w art. 86 ust. 2 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zm.; dalej jako: SysUbSpołU) kompetencje organu rentowego w zakresie kontroli wykonywania zadań i obowiązków w zakresie ubezpieczeń społecznych przez płatników składek. Kontrola może obejmować w szczególności: zgłaszanie do ubezpieczeń społecznych; prawidłowość i rzetelność obliczania, potrącania i opłacania składek; ustalanie uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych i wypłacanie tych świadczeń; prawidłowość i terminowość opracowywania wniosków o świadczenia emerytalne i rentowe (zob. wyrok SA w Lublinie z 9.4.2019 r., III AUa 783/18, ; wyrok SA w Poznaniu z 31.1.2017 r., III AUa 553/16, ). Należy przy tym podkreślić, że określony we wskazanym przepisie zakres kontroli jest otwarty, co oznacza, że zakres kontroli może objąć wykonywanie wszelkich obowiązków związanych z ubezpieczeniami społecznymi (zob. wyrok SA w Białymstoku z 25.9.2018 r., III AUa 468/18). Organ, który stwierdza podleganie ubezpieczeniu społecznemu, może więc - bez względu na nazwę umowy i jej postanowienia wskazujące na charakter stosunku prawnego, którym strony zamierzały się poddać - ustalić rzeczywisty jego charakter i prawidłowy tytuł ubezpieczeń społecznych (zob. postanowienie SN z 16.6.2020 r., I UK 171/19; postanowienie SN z 26.5.2020 r., II UK 118/19; postanowienie SN z 29.5.2019 r., II UK 214/18; wyrok SN z 21.3.2019 r., II UK 554/17). Opłacenie składki przez płatnika nie jest bowiem równoznaczne z jej akceptacją przez ZUS - organ nie ma prawnej możliwości odmowy jej przyjęcia, może ją natomiast zweryfikować w postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 86 ust. 2 SysUbSpołU (zob. postanowienie SN z 10.1.2019 r., I UK 362/18). ZUS jest uprawniony do badania zarówno tytułu zawarcia umowy o pracę czy umowy cywilnoprawnej, ważności jej poszczególnych postanowień oraz zakwestionowania tych postanowień umowy pracę w zakresie wynagrodzenia, które pozostają w kolizji z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obejścia prawa (zob. postanowienie SN z 12.6.2020 r., V CSK 549/19; wyrok SO Warszawa-Praga w Warszawie z 23.12.2019 r., VII U 1151/18; wyrok SA w Katowicach z 26.7.2017 r., III AUa 172/17;wyrok SN z 19.5.2009 r., III UK 7/09). W szczególności organ ubezpieczeń społecznych jest uprawniony do kontroli i korygowania zawyżonych podstaw wymiaru składek z każdego tytułu podlegania ubezpieczeniom społecznym dla zapobieżenia nabywania nienależnych lub zawyżonych świadczeń z ubezpieczenia społecznego, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na intencjonalny lub manipulacyjny zamiar uzyskania takich świadczeń z ubezpieczenia społecznego w sposób sprzeczny z prawem lub zmierzający do obejścia przepisów i zasad systemu ubezpieczeń społecznych (zob. wyrok SA w Lublinie 9.5.2019 r., III AUa 778/18; postanowienie SN z 30.1.2019 r., I UK 10/18; wyrok SN z 13.11.2018 r., II UK 350/17; wyrok SN z 5.9.2018 r., I UK 208/17; wyrok SN z 4.8.2005 r., II UK 16/05). Organ może również kwestionować „sztuczne” zaniżenie wynagrodzenia przez multipliowanie umów zlecenia i nienaturalne wydzielanie elementów ściśle związanych z charakterem danej pracy celem uniknięcia lub ograniczenia do minimum konieczności poniesienia ciężarów publicznych, jakimi są składki na ubezpieczenia społeczne (zob. postanowienie SN z 4.6.2020 r., III UK 437/19). Uprawnienia kontrolne są uzasadnione m.in. tym, że umowa o pracę wywołuje nie tylko skutki bezpośrednie, dotyczące wprost wzajemnych relacji między pracownikiem i pracodawcą, lecz także dalsze, również w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, kształtując stosunek ubezpieczenia społecznego, w tym wysokość składki, co w konsekwencji prowadzi do uzyskania odpowiednich świadczeń. W prawie pracy obowiązuje zasada swobodnego kształtowania postanowień umownych oraz zasada, że wolność kontraktowa realizuje się tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to obowiązujące prawo (zob. postanowienie SN z 16.6.2020 r., I UK 171/19; wyrok SN z 25.10.2016 r., I UK 446/15). W związku z powyższym ocena postanowień umownych może i powinna być dokonywana także z punktu widzenia prawa ubezpieczeń społecznych, a więc nie tylko z punktu widzenia interesu pracownika (ubezpieczonego), ale także interesu publicznego oraz zasady solidarności ubezpieczonych (zob. wyrok SA w Lublinie z 21.3.2019 r., III AUa 748/18; wyrok SA w Gdańsku z 28.3.2018 r., III AUa 963/17). W ramach obowiązującej organ procedury może on kwestionować te postanowienia regulaminu zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, które pozostają w kolizji z prawem lub zasadami współżycia społecznego albo zmierzają do obejścia prawa (zob. wyrok SA w Białymstoku 7.10.2014 r., III AUa 388/14; http://orzeczenia.bialystok.sa.gov.pl), oceniać wysokość nagrody pracownika pod kątem nadużycia prawa do świadczeń (zob. wyrok SA w Łodzi z 28.3.2018 r., III AUa 753/17; wyrok SA w Łodzi 27.1.2016 r., III AUa 1185/15), czy badać zasadność stosowania instytucji podróży służbowej, która nie może być instrumentalnie aplikowana dla ukrywania wynagrodzenia za pracę, czasu pracy, czy też dla zmniejszenia obciążeń podatkowych i składkowych (zob. wyrok SA w Gdańsku z 30.9.2016 r., III AUa 655/16). Brak reakcji organu rentowego na działania zmierzające do osiągania bezprawnych korzyści z Funduszu Ubezpieczonych oznaczałby nieuprawnione uprzywilejowanie tak działających osób względem ogółu ubezpieczonych (zob. postanowienie SN z 10.1.2019 r., I UK 362/18). ZUS nie jest ograniczony wyłącznie do zakwestionowania faktu wypłacenia świadczenia w ogóle lub we wskazanej kwocie ani tylko prawidłowości wyliczenia, lecz może ustalać stosunek ubezpieczenia społecznego na ściśle określonych warunkach, będąc niezwiązanym nieważną czynnością prawną (zob. wyrok SA w Szczecinie z 13.12.2017 r., III AUa 650/16; wyrok SA w Gdańsku z 10.8.2017 r., III AUa 352/17). Należy podkreślić, że do złagodzenia rygorów prawa ubezpieczeń społecznych nie stosuje się ani art. 5 KC, ani art. 8 KP. Przepisy prawa ubezpieczeń społecznych mają charakter przepisów prawa publicznego. Zarzuty nadużycia prawa podmiotowego, albo czynienia ze swego prawa podmiotowego użytku niezgodnego z zasadami współżycia społecznego lub społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych musiałby być odniesiony do czynności organu rentowego, który - wydając decyzję - nie korzysta ze swoich praw podmiotowych, lecz realizuje ustawowe kompetencje organu władzy publicznej (zob. postanowienie SN z 13.6.2019 r., II UK 280/18; postanowienie SN z 13.6.2019 r., II UK 286/18; wyrok SN z 29.10.1997 r., II UKN 311/97). W toku kontroli płatnik składek ma obowiązek udostępnić wszelkie księgi, dokumenty i inne nośniki informacji związane z zakresem kontroli, które są przechowywane u płatnika oraz u osób trzecich w związku z powierzeniem tym osobom niektórych czynności na podstawie odrębnych umów. Odpowiednikiem tego nakazu jest zobowiązanie płatnika do prowadzenia dokumentacji obrazującej rozliczanie składek w razie wypłacania świadczeń zasiłkowych czy innych finansowanych ze środków budżetu państwa (zob. wyrok SA we Wrocławiu 10.4.2012 r., III AUa 33/12). Nie ma wątpliwości, że okoliczności stanu faktycznego składające się na rozstrzygnięcie administracyjne, dokonane przez organ rentowy w drodze kontroli, mogłyby być tożsame z ustaleniami stanu faktycznego ustalonymi w sposób odmienny, jednak przeprowadzenie kontroli przez organ rentowy może w danych okolicznościach stanowić jedyny sposób pozyskania informacji stanowiących w przyszłości podstawę wydania decyzji (zob. wyrok SO Warszawa- Praga w Warszawie 11.5.2016 r., VII U 124/15). Niedopełnienie przez podmiot jego ustawowych obowiązków jako płatnika składek i pracodawcy w zakresie dokumentowania wartości świadczeń w naturze udzielonych pracownikom nie zwalnia go z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia pracowników od wartości tych świadczeń. Brak stosownej dokumentacji obciąża podmiot kontrolowany, a nie organ rentowy, co oznacza, że podważenie treści ustaleń protokołu kontroli, mających przełożenie na treść decyzji, może nastąpić jedynie poprzez wykazanie, iż podmiot ten faktycznie poniósł koszty w innej wysokości, różniącej się od określonej przez ZUS. Protokół kontroli, będący opisem ustaleń kontroli, którego obligatoryjną treść określa art. 91 ust. 1 SysUbSpołU, jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 § 1 KPC (zob. wyrok SN z 3.12.2013 r., I UK 156/13). Nie wystarczy jednak sporządzenie protokołu kontroli, aby stwierdzić, że zgodnie z art. 90 ust. 5 SysUbSpołU stanowi on podstawę do wydania decyzji administracyjnej przez organ rentowy, gdyż dokument z kontroli nie zastępuje uzasadnienia faktycznego stanowiącego niezbędny i jeden z najistotniejszych elementów orzeczenia administracyjnego (zob. wyrok SA w Szczecinie 30.10.2007 r., III AUa 500/07, niepubl.). W orzecznictwie podkreśla się, że mając na względzie zakres pouczeń ze strony ZUS kierowanych do podmiotów wymienionych w art. 89 SysUbSpołU o prawach i obowiązkach kontrolowanego płatnika oraz o prawie założenia zastrzeżeń, należy uznać, że sporządzenie protokołu kontroli na podstawie art. 91 ust. 1 SysUbSpołU nie ma skutków wynikających z informacji udzielanych w formach kwalifikowanych. Ochrona przed niepewnością prawną wiążącą się z wykładnią prawa może być w ograniczonym stopniu realizowana w ramach zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym również zasady lojalności państwa względem obywatela oraz zasady zaufania obywateli wobec państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. wyrok SN z 9.9.2010 r., II UK 98/10). Katalog oficjalnych (urzędowych) źródeł informacji jest zamknięty, a jego elementy zdefiniowane w sposób precyzyjny, niepozostawiający wątpliwości, w jakich sytuacjach przedsiębiorca uzyskuje możliwość powzięcia wiążących wiadomości co do swojej sytuacji prawnej, a następnie uchylenia się od negatywnych skutków działań zgodnych z tą informacją. Taka ochrona wynika tylko z wykorzystania instytucji pisemnej interpretacji prawa na podstawie art. 10 i 10a ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.), a od 30.4.2018 r., z instytucji objaśnień prawnych, wydawanych zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z 6.3.2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.) (zob. wyrok SN z 17.12.2019 r., III UK 398/18; wyrok SN z 20.11.2018 r., III UK 187/17). Wskazane w tekście orzeczenia publikowane w . MoPr
Kontrole płatników składek są uzasadnione m.in. koniecznością zapobieżenia nienależnym świadczeniom z ubezpieczenia społecznego. Organ rentowy ma prawo kwestionować umowy o pracę, zaniżanie wynagrodzenia czy nadużycia w zakresie świadczeń. Kontrola składek wymaga udostępnienia dokumentacji, a protokół kontroli stanowi istotną podstawę dla decyzji organu rentowego.