Zgoda rady powiatu na zwolnienie radnego

Uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy, gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. Uchwała Rady Powiatu dotycząca zgody na zwolnienie radnego spotkała się z decyzją Wojewody stwierdzającą jej nieważność. Sprawa trafiła do WSA w Kielcach, który oddalił skargę. Wyrok podkreślił konieczność uzasadnienia decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy z radnym zgodnie z przepisami SamPowiatU.

Tematyka: radny, stosunek pracy, rozwiązanie, mandat, Rada Powiatu, Samorząd Powiatowy, WSA, decyzja, uzasadnienie, ochrona pracy radnego, orzecznictwo

Rada Powiatu, działając na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z 5.6.1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U.
z 2020 r. poz. 920; dalej: SamPowiatU) uchwałą odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy
z radnym.
Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda stwierdził nieważność w całości ww. uchwały, wskazując na naruszenie
art. 7 Konstytucji RP i art. 22 ust. 2 SamPowiatU. Powołując się na orzecznictwo sądowe wskazano, że Rada
Powiatu nie dokonała ustaleń faktycznych potwierdzających, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy przez jego
pracodawcę jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W tym zakresie ograniczono się jedynie do
stwierdzenia, że „zachodzi podejrzenie, iż przyczyną rozwiązania stosunku pracy może być pełnienie mandatu
radnego”. Z treści uzasadnienia uchwały nie wynika jednak, aby jakikolwiek obiektywny materiał dowodowy
potwierdzał tę tezę. Pracodawca jako przyczynę rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem pełniącym mandat
radnego wskazał fakt, że pracownik ten „wykorzystał zwolnienie lekarskie niezgodnie z jego przeznaczeniem
i celem”, co wynika z informacji uzyskanych przez pracodawcę i poczynionych przez niego ustaleń. Zdaniem organu
nadzoru takie przewinienie, zgodnie z poglądami judykatury, może stanowić nawet podstawę rozwiązania stosunku
pracy przez pracodawcę bez wypowiedzenia z pracownikiem jako naruszenie podstawowych obowiązków
pracowniczych. Nie można natomiast zaaprobować poglądu, że tego rodzaju przewinienie pracownicze powinno być
objęte ochroną prawną na mocy art. 22 ust. 2 SamPowiatU.
Skargę do WSA w Kielcach wywiódł Powiat.
Stanowisko WSA
WSA w Kielcach rozpoznał sprawę ze skargi Powiatu Ostrowieckiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody
Świętokrzyskiego z 24.12.2020 r., PNK.I.4130.59.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie
odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym i oddalił skargę
WSA wskazał, że jedyną przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu powiatu jest istotna
sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy
przez wojewodę może więc być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym
przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 SamPowiatU rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu,
której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą
rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Na kanwie tego
przepisu judykatura wypracowała jednolite stanowisko, podkreślając że rada powiatu co do zasady może wyrazić
zgodę lub nie wyrażać zgody na rozwiązanie stosunku pracy, natomiast ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody
tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez
radnego mandatu. Podkreśla się przy tym, że odmienna wykładnia, polegająca na tym, że rada powiatu ma
obowiązek – co do zasady – wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a odmowa może mieć miejsce
tylko wówczas, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego
mandatu nie znajduje uzasadnienia. Tym samym wykładnia art. 22 ust. 2 zd. 1 SamPowiatU prowadzi do wniosku, że
rada powiatu nie ma obowiązku wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powiatu i może odmówić
wyrażenia takiej zgody, jeżeli istnieją do tego racjonalne podstawy (por. wyrok NSA z 17.6.2016 r., II OSK 1208/16,
).
Podstawy odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy
Jeżeli podstawą odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane
z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada powiatu ma obowiązek wykazać przyczyny usprawiedliwiające
odmowę i nie może ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie
stosunku pracy z radnym (por. wyrok NSA z 27.7.2017 r., II OSK 1445/1).

Treści przepisu art. 22 ust. 2 SamPowiatU, który, po pierwsze, stanowi że rozwiązanie z radnym stosunku pracy
wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem, a po drugie, że rada powiatu odmówi zgody na
rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane
z wykonywaniem przez radnego mandatu, nie należy odczytywać w ten sposób, że w sytuacji opisanej w zd. 2 art. 22
ust. 2 SamPowiatU, rada ma obowiązek odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, zaś w innych przypadkach
jest to pozostawione jej swobodnemu uznaniu. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego uprzywilejowania radnych
kosztem ich pracodawców, gdyż rada powiatu mogłaby odmówić zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy,
gdy to rozwiązanie nie ma żadnego związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. Natomiast
uprzywilejowanie radnych w zakresie możliwości rozwiązania z nimi stosunku pracy jest uzasadnione jedynie wtedy,
gdy to rozwiązanie ma związek ze sprawowaniem mandatu radnego. W związku z tym zd. 2 art. 22 ust. 2
SamPowiatU należy odczytywać jako wskazanie okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na
rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Taka wykładnia uwzględnia też to, że radny, jak każdy inny pracownik, będzie
mógł przed sądem pracy wykazywać, że powody rozwiązania z nim stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym
mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione. Pełnienie funkcji radnego przez pracownika nie może
ograniczać uprawnienia pracodawcy w swobodzie doboru pracowników mających realizować określone zadania,
a przesłanką do odmowy zgody na zwolnienie pracownika może być jedynie związek z wykonywanym mandatem
radnego.
Żadne przepisy ustaw samorządowych nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy
podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy. Ochrona
stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do
rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. W rezultacie,
w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę powiatu na rozwiązanie stosunku pracy z radnym należy
wykazać, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję
pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 3133/13).
Skoro uchwała rady powiatu w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, dotyczy
indywidualnych praw, mianowicie praw zarówno radnego, jak i jego pracodawcy, to powinna być przekonująco
uzasadniona – ze szczegółowym wskazaniem konkretnych okoliczności, stanowiących podstawę uznania, że
przyczyną rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. wyrok
NSA z 24.10.2018 r., II OSK 2532/17,
).
Stanowisko WSA
WSA uznał, że powyższym wymogom Rada Powiatu nie sprostała.
Odnosząc się do uzasadnienia zakwestionowanej uchwały WSA wskazał, że Rada Powiatu, w odniesieniu do
ustanowionej w art. 22 ust. 2 SamPowiatU przesłanki, która warunkuje odmowę zgody na rozwiązanie stosunku
pracy z radnym („jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego
mandatu”) unika jednoznacznych stwierdzeń w tym zakresie, posługując się trybem przepuszczającym,
niedokonanym. Wskazuje na to użycie np. sformułowania: „przyczyna (zwolnienia) mogła wynikać z wykonywania
mandatu radnego”.
WSA podzielił zatem stanowisko organu nadzoru, który stwierdził dowolność w zakresie zastosowania przez Radę
Powiatu ochrony prawnej stosunku pracy z radnym na podstawie art. 22 ust. 2 SamPowiatU. Rada Powiatu nie
mogła ograniczać się do oceny, czy podane przez pracodawcę powody uzasadniają rozwiązanie stosunku pracy
z radnym. Zaakcentować zarazem trzeba, że organ ten nie mógł wkroczyć w kompetencje sądu pracy i oceniać
zasadność przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym (z wyłączeniem jedynie sytuacji, gdy ma to związek
z oceną, czy rzeczywista przyczyna rozwiązania stosunku pracy nie jest jednak związana z wykonywaniem mandatu
radnego (por. wyrok NSA z 24.10.2018 r., II OSK 2532/17,
).
Przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 22 ust. 2 SamPowiatU uwzględnia uprawnienie
radnego – tak jak każdego innego pracownika – do wykazania przed sądem pracy, że powody rozwiązania z nim
stosunku pracy, niezwiązane z wykonywanym mandatem radnego, są niezgodne z prawem i nieuzasadnione.
Skoro celem regulacji art. 22 ust. 2 SamPowiatU jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu,
a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując
uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinien ingerować w prawo pracodawcy do „rozstania”
się z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane
z wykonywaniem przez radnego mandatu (por. A. Szewc, Komentarz do art. 25 ustawy o samorządzie gminnym, (w:)
Lex).
Ochrona trwałości stosunku pracy radnego nie ma charakteru bezwzględnego i jest ograniczona do zdarzeń
związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Wobec powyższego rada powiatu nie dokonuje oceny
zasadności rozwiązania stosunku pracy (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 31.1.2018 r., II SA/Bd 470/17,
).

Komentarz
Omawiane orzeczenie jest kolejnym ważnym orzeczeniem dotyczącym problematyki zgody rady na zwolnienie
radnego z pracy w sytuacji, gdy rozwiązanie stosunku pracy nie ma związku z wykonywaniem mandatu radnego.
Rada powiatu nie może ingerować w sam stosunek pracy i go chronić. Jej rolą jest ochrona swobodnego
wykonywania mandatu. Tak należy rozumieć art. 22 ust. 2 SamPowiatU i jedynie przy takim rozumieniu przepisu
Rada władna jest podjąć uchwałę w omawianym przedmiocie.

Wyrok WSA w Kielcach z 14.4.2021 r., II SA/Ke 299/21

WSA stwierdził, że Rada Powiatu nie spełniła wymogów dotyczących uzasadnienia odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Orzecznictwo podkreśla, że ochrona pracy radnego ma charakter ograniczony i dotyczy jedynie zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu. Wniosek: Rada powiatu nie może ingerować w relacje pracownicze radnego, lecz ma zapewnić swobodę wykonywania mandatu.