Ustawodawstwo właściwe dla pracowników tymczasowych

Trybunał uznał, że agencje pracy tymczasowej nie mogą zasadniczo powoływać się na stosowanie rodzimego ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego dla pracowników delegowanych do innego państwa członkowskiego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy agencja wykonuje istotną część działalności na rzecz przedsiębiorstw użytkowników mających siedzibę w danym państwie. Przykładem jest wyrok TSUE dotyczący bułgarskiej agencji pracy TPE, która zakwestionowała odmowę wydania zaświadczenia A1 dla pracownika tymczasowego zatrudnionego w RFN.

Tematyka: Trybunał Sprawiedliwości UE, agencje pracy tymczasowej, pracownicy tymczasowi, delegowanie pracowników, ustawodawstwo zabezpieczenia społecznego, wyrok TSUE

Trybunał uznał, że agencje pracy tymczasowej nie mogą zasadniczo powoływać się na stosowanie rodzimego ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego dla pracowników delegowanych do innego państwa członkowskiego. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy agencja wykonuje istotną część działalności na rzecz przedsiębiorstw użytkowników mających siedzibę w danym państwie. Przykładem jest wyrok TSUE dotyczący bułgarskiej agencji pracy TPE, która zakwestionowała odmowę wydania zaświadczenia A1 dla pracownika tymczasowego zatrudnionego w RFN.

Trybunał uznał, że na możliwość przyznaną przedsiębiorstwom korzystającym ze swobodnego świadczenia
usług, stosowania rodzimego ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego dla pracowników
delegowanych przez tego pracodawcę do innego państwa członkowskiego (art. 12 ust. 1 rozporządzenia
883/2004/WE), co do zasady, nie mogą powoływać się agencje pracy tymczasowej. Wyjątkiem od tego jest
sytuacja, w której ta agencja wykonuje istotną część swojej działalności polegającej na udostępnianiu
pracowników tymczasowych na rzecz przedsiębiorstw‑ użytkowników mających siedzibę i prowadzących
działalność na terytorium tego państwa członkowskiego.
Stan faktyczny
Bułgarska agencja pracy (dalej: TPE) świadczy usługi w zakresie pracy tymczasowej oraz pośrednictwa
w zatrudnieniu w Bułgarii i w innych państwach. TPE zakwestionowała odmowę bułgarskiego organu skarbowego
wydania zaświadczenia A1 potwierdzającego, że bułgarskie ustawodawstwo w dziedzinie zabezpieczenia
społecznego ma zastosowanie do pracownika tymczasowego zatrudnionego przez TPE w okresie, w którym
pracownik ten jest udostępniany przedsiębiorstwu użytkownikowi mającemu siedzibę w RFN. Uzasadniał, że
bezpośredni związek między TPE a zainteresowanym pracownikiem nie został utrzymany, i po drugie, że ta agencja
nie wykonywała znacznej części działalności na terytorium Bułgarii.
Stanowisko TSUE
Trybunał przypomniał, że gdy dana osoba jest objęta podmiotowym zakresem stosowania rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z 29.4.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia
społecznego (Dz.Urz. UE L z 2004 r. Nr 166, s. 1; dalej: rozporządzenie 883/2004/WE), to zasadniczo zastosowanie
ma ustanowiona w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 883/2004/WE zasada podlegania ustawodawstwu tylko jednego
państwa członkowskiego (wyrok TSUE z 16.7.2020 r., C-610/18, AFMB i in., 
). W tym celu w art. 11 ust. 3 lit.
a) rozporządzenia 883/2004/WE ustanowiono zasadę, zgodnie z którą osoba wykonująca pracę na terytorium
państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa. Jednak ta zasada została sformułowana
z zastrzeżeniem przepisów art. 12 rozporządzenia 883/2004/WE – art. 16 rozporządzenia 883/2004/WE. Zgodnie
z art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004/WE osoba wykonująca pracę w państwie członkowskim w imieniu
pracodawcy, który „normalnie prowadzi tam swą działalność”, a która jest delegowana przez tego pracodawcę
do innego państwa członkowskiego do wykonywania pracy w imieniu tego pracodawcy, nadal podlega
ustawodawstwu pierwszego państwa, pod warunkiem że przewidywany czas takiej pracy nie przekracza 24
miesięcy i że ta osoba nie jest wysłana, aby zastąpić inną delegowaną osobę. W art. 14 ust. 2 rozporządzenia
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z 16.9.2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE)
Nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L z 2009 r. Nr 284, s. 1;
dalej: rozporządzenie 987/2009/WE) uściślono, że wyrażenie „normalnie prowadzi swą działalność” należy rozumieć
jako oznaczające pracodawcę „zazwyczaj prowadzącego znaczną część działalności, innej niż działalność związana
z samym zarządzaniem wewnętrznym, na terytorium państwa członkowskiego, w którym ma swoją siedzibę”, i to „z
uwzględnieniem wszystkich kryteriów charakteryzujących działalność prowadzoną przez dane przedsiębiorstwo”,
które „muszą zostać dopasowane do specyficznych cech każdego pracodawcy i do rzeczywistego charakteru
prowadzonej działalności”.
W wyroku z 10.2.2000 r., C-202/97, FTS, 
) Trybunał, dokonując wykładni art. 14 pkt 1 lit. a) rozporządzenia
Rady (EWG) Nr 1408/71 z 14.6.1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do
pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. UE L z 1971 r. Nr 149, s. 2;
dalej: rozporządzenie 1408/71/EWG) (zastąpionego art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004/WE) orzekł, że jedynie
agencja pracy tymczasowej wykonująca zwykle istotną działalność w państwie członkowskim, w którym ma
ona siedzibę, może skorzystać ze szczególnej reguły wynikającej z art. 14 pkt 1 lit. a) rozporządzenia 1408/71/EWG
i że aby określić, czy taka sytuacja ma miejsce, właściwa instytucja tego państwa członkowskiego powinna
rozpatrzyć wszystkie kryteria charakteryzujące działalność wykonywaną przez tę agencję.
Z treści art. 14 ust. 2 rozporządzenia 987/2009/WE wynika, że aby określić, czy dane przedsiębiorstwo wykonuje co
do zasady „znaczną część działalności, innej niż działalność związana z samym zarządzaniem wewnętrznym”,
w państwie członkowskim, w którym ma ono siedzibę, należy uwzględnić wszystkie kryteria charakteryzujące
działalność prowadzoną przez dane przedsiębiorstwo, które muszą zostać dopasowane do specyficznych
cech każdego pracodawcy i do rzeczywistego charakteru prowadzonej działalności. Trybunał uściślił, że
działalność agencji pracy tymczasowej, w szczególności związanej z doborem i rekrutacją pracowników
tymczasowych, nie można uznać za „działalność związaną z samym zarządzaniem wewnętrznym” w rozumieniu art.



14 ust. 2 rozporządzenia 987/2009/WE. Pojęcie to obejmuje bowiem jedynie działalność o charakterze wyłącznie
zarządczym, mającą zapewnić wewnętrzne funkcjonowanie przedsiębiorstwa. W konsekwencji w ocenie TSUE
agencja pracy tymczasowej, taka jak TPE, wykonująca działalność polegającą na doborze i rekrutacji pracowników
tymczasowych w państwie członkowskim, w którym ma ona siedzibę, może być uznana za wykonującą w tym
państwie członkowskim „znaczną część działalności” w rozumieniu art. 14 ust. 2 rozporządzenia 987/2009/WE w zw.
z art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004/WE, jedynie jeśli wykonuje ona w tym państwie także istotną działalność
polegającą na udostępnianiu tych pracowników przedsiębiorstwom‑ użytkownikom mającym siedzibę i prowadzącym
działalność w tym samym państwie.
Trybunał uznał, że taki sposób wykładni potwierdza kontekst, w jaki wpisuje się art. 14 ust. 2 rozporządzenia
987/2009/WE. Trybunał przypomniał, że przepis ten powinien być interpretowany ściśle (wyrok TSUE z 6.9.2018 r.,
C-527/16, Alpenrind i in., 
). Trybunał uznał, że również definicje „agencja pracy tymczasowej” (art. 3 ust. 1 lit.
b rozporządzenia 987/2009/WE) oraz tej „pracownik tymczasowy” (art. 3 ust. 1 lit. c rozporządzenia 987/2009/WE) –
w zakresie, w jakim wynika z nich cel działalności agencji pracy tymczasowej polegający na udostępnianiu
pracowników tymczasowych przedsiębiorstwom‑ użytkownikom – również potwierdzają wykładnię, zgodnie z którą
taka agencja może być uznana za wykonującą w państwie członkowskim, w którym ma siedzibę, „znaczną część
działalności” w rozumieniu art. 14 ust. 2 rozporządzenia 987/2009/WE, jedynie jeśli wykonuje ona w nim istotną
działalność polegającą na udostępnianiu tych pracowników przedsiębiorstwom‑ użytkownikom mającym siedzibę
i prowadzącym działalność w tym samym państwie członkowskim.
Trybunał stwierdził, że powyższy sposób wykładni potwierdza cel zamierzony zarówno w art. 14 ust. 2
rozporządzenia 987/2009/WE, jak i w uregulowaniach Unii, których część ten przepis stanowi. Rozporządzenie
883/2004/WE ma na celu zapewnienie swobodnego przepływu pracowników w Unii Europejskiej, z poszanowaniem
rozwiązań właściwych ustawodawstwu poszczególnych krajów w dziedzinie zabezpieczenia społecznego, a także
koordynację krajowych systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich w celu zagwarantowania
skutecznego wykonywania swobodnego przepływu osób i przyczynienia się tym samym do poprawy warunków życia
i warunków zatrudnienia osób przemieszczających się w obrębie Unii (wyrok AFMB i in., pkt 63). Trybunał stwierdził,
że artykuł 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004/WE, którego zakres uściślono w art. 14 ust. 2 rozporządzenia
987/2009/WE, mający w szczególności na celu ułatwienie korzystania ze swobody świadczenia usług,
zagwarantowanej w art. 56–62 Traktatu z 25.3.1957 r. o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90,
poz. 864(2); dalej: TFUE), z myślą o przedsiębiorstwach, które z niego korzystają poprzez delegowanie pracowników
do państw członkowskich innych niż te, w których owe przedsiębiorstwa mają siedzibę, wpisuje się także w powyższy
cel.
Reasumując TSUE orzekł, że art. 14 ust. 2 rozporządzenia 987/2009/WE należy interpretować w ten sposób,
że agencja pracy tymczasowej z siedzibą w danym państwie członkowskim musi – aby mogła być uznana za
„normalnie prowadzącą […] swą działalność” w tym państwie członkowskim w rozumieniu art. 12 ust. 1
rozporządzenia 883/2004/WE – istotną część swojej działalności polegającej na udostępnianiu pracowników
tymczasowych wykonywać na rzecz przedsiębiorstw‑ użytkowników mających siedzibę i prowadzących
działalność na terytorium tego państwa członkowskiego.

Komentarz
W niniejszym wyroku Trybunał dokonał wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 12 ust. 1 rozporządzenia
883/2004/WE, regulującej wyjątek, od zasady ogólnej zgodnie z którą osoba wykonująca pracę na terytorium
państwa członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa. Zgodnie z tym przepisem pracownik delegowany
przez pracodawcę do innego państwa członkowskiego nadal podlega ustawodawstwu państwa pochodzenia.
Zakresem stosowania art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004/WE jest zatem objęty pracownik delegowany, którego
pracodawca utrzymuje szczególny związek z państwem członkowskim, w którym ma siedzibę, w ten sposób, że ten
pracodawca „normalnie prowadzi […] swą działalność” w tym państwie członkowskim. W niniejszym wyroku TSUE
wyjaśnił znaczenie tego sformułowania w kontekście agencji pracy tymczasowej. Z uzasadnienia niniejszego wyroku
wynika, że na wyjątek uregulowany w art. 12 ust. 1 rozporządzenia 883/2004/WE, co do zasady, nie mogą
powoływać się agencje pracy tymczasowej kierujące swą działalność polegającą na udostępnianiu pracowników
tymczasowych wyłącznie lub zasadniczo do jednego lub większej liczby państw członkowskich innych niż państwo,
w którym agencje te mają swoją siedzibę. Wydaje się, że za tym restrykcyjnym rozstrzygnięciem Trybunału stoi
między innymi chęć zapobiegnięcia ryzyku forum shopping siedziby poprzez agencje pracy tymczasowej, które
wybierałby siedzibę w państwie członkowskim, które ma najkorzystniejsze ustawodawstwo w dziedzinie
zabezpieczenia społecznego.

Wyrok TSUE z 3.6.2021 r., w spr. Team Power Europe, C-784/19, 








Wyrok TSUE precyzuje, że agencja pracy tymczasowej musi istotną część swojej działalności polegającej na udostępnianiu pracowników tymczasowych wykonywać na rzecz przedsiębiorstw użytkowników mających siedzibę w tym samym państwie. Celem jest uniknięcie ryzyka forum shopping siedziby agencji w państwie o korzystniejszym ustawodawstwie w dziedzinie zabezpieczenia społecznego.