Przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych mają charakter łączny, wymagając posiadania okresu zatrudnienia i wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Decyzje organów administracyjnych w sprawie przyznania zasiłku dla bezrobotnych są oparte na dokładnej analizie spełnienia tych przesłanek. Wyroki sądów administracyjnych, takie jak wyrok WSA w Warszawie czy NSA, precyzują warunki konieczne do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych i interpretują przepisy PromZatrU oraz RejestrBezrR

Tematyka: Przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych, art. 71 PromZatrU, Starosta, WSA Warszawa, NSA, zasiłek dla bezrobotnych, postępowanie administracyjne

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przesłanki przyznania zasiłku dla bezrobotnych, które zostały
określone w art. 71 PromZatrU, mają charakter łączny. Należą do nich: posiadanie okresu zatrudnienia
i okresów zaliczanych, wynoszących co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację,
oraz uzyskiwanie w tym okresie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia, objętego
obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy. Obowiązek ich wykazania spoczywa na bezrobotnym.
Stanowisko organów administracyjnych
Starosta R., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b ustawy z 20.4.2004 r. o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1100 ze zm.; dalej: PromZatrU), art. 2 ust. 1 pkt. 2
PromZatrU oraz art. 71 ust. 1 i 2 PromZatrU, decyzją z lipca 2020 r. orzekł o uznaniu A. A. (dalej: Odwołujący) za
osobę bezrobotną od lipca 2020 r. oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu
rejestracji, tj. (...) lipca 2020 r., Odwołujący spełniał warunki z art. 2 ust. 1 pkt 2 PromZatrU. Nie spełniał natomiast
tych, o których mowa w art. 71 ust. 1 i ust. 2 PromZatrU, a których ziszczenie uprawnia do zasiłku.
Decyzją z lipca 2020 r. Wojewoda (dalej: Organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Starosty i wyjaśnił, że suma
okresów uprawniających do zasiłku w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień rejestracji
Odwołującego w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. (dalej: PUP) wynosi mniej niż 365 dni. Okres 18 miesięcy
bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania to w sprawie Odwołującego okres prowadzenia pozarolniczej
działalności gospodarczej od (...) stycznia 2019 r. do (...) maja 2019 r., od (...) sierpnia 2019 r. do (...) października
2019 r. oraz od (...) lutego 2020 r. do (...) maja 2020 r., tj. 356 dni. Ponieważ Odwołujący opłacił za ten okres składki
na ubezpieczenia społeczne od podstawy co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, nie spełnia on
przesłanek do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.
Z uzasadnienia WSA w Warszawie
Wyrokiem z 14.1.2021 r., VIII SA/Wa 653/20,
, WSA w Warszawie rozpoznał skargę Odwołującego na ww.
decyzję w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku i uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą
ją decyzję Starosty. Sąd stwierdził, iż organy przedwcześnie rozstrzygnęły, że skoro Odwołujący przedłożył (...) lipca
2020 r. wszystkie wymagane dokumenty, to od tego dnia należy uznać go za osobę bezrobotną. W konsekwencji też
dzień ten determinował 18-miesięczny okres bezpośrednio poprzedzający dzień zarejestrowania i ustalenie, czy
łącznie przez co najmniej 365 dni opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej
działalności lub współpracy.
WSA w Warszawie zauważył, że z wyjaśnień Odwołującego wynika, że jego pierwsza wizyta w PUP miała miejsce
w czerwcu 2020 r. Jednak wówczas nie dysponował zaświadczeniem z ZUS o prowadzeniu działalności
gospodarczej i uzyskiwanych dochodach, które uzyskał w lipcu 2020 r. na swój wniosek. Przedmiotowe opóźnienie
ZUS-u było efektem braków kadrowych i trudności związanych z pandemią, co zupełnie pominął Organ odwoławczy.
Ponadto WSA w Warszawie uznał, że pominięto także § 8 ust. 5 rozporządzenia ministra rodziny, pracy i polityki
społecznej z 14.4.2020 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz.U. z 2020 r. poz. 667, dalej:
RejestrBezrR), który jednoznacznie wskazuje obiektywne okoliczności i przeszkody, uniemożliwiające starającemu
się o zarejestrowanie jako bezrobotny przedłożenie wszystkich wymaganych dokumentów. Pozostawia także
organowi możliwość uwzględniania szczególnej sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się ta osoba.
Zarzuty skargi kasacyjnej
Organ odwoławczy wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Zaskarżył go w całości, zarzucając naruszenie
przepisów prawa materialnego, m.in.:
• art. 71 ust. 1 PromZatrU przez błędną wykładnię prowadzącą do konkluzji, że prawo do zasiłku mogłoby
przysługiwać bezrobotnemu wstecznie przed datą zarejestrowania we właściwym powiatowym urzędzie pracy,
podczas gdy jest to możliwe od daty zarejestrowania;
• § 8 ust. 1 RejestrBezrR poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (brak zastosowania) i tym samym brak wzięcia pod
uwagę jednego z warunków rejestracji, tj. w przypadku osoby, która zgłosiła się do powiatowego urzędu pracy (tak
jak to było w przedmiotowej sprawie) rejestracja bezrobotnego następuje z dniem poświadczenia przez tę osobę
własnoręcznym podpisem przekazanych przez nią danych i złożeniu oświadczenia o ich prawdziwości, oraz
o zapoznaniu się z warunkami zachowania statusu, w obecności pracownika powiatowego urzędu pracy i pod
rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Z uwagi na to, że Odwołujący złożył wymagane poświadczenia (...) lipca 2020 r., zalecenia WSA w Warszawie,
polegające na ustaleniu wcześniejszej daty rejestracji, świadczą o ww. naruszeniu prawa materialnego. Na podstawie
przywołanych zarzutów Organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi
poprzez jej oddalenie lub ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Uzasadnienie NSA
NSA wyrokiem z 5.11.2021 r., I OSK 1119/21,
, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę kasacyjną Organu
odwoławczego od ww. wyroku w sprawie ze skargi Odwołującego na decyzję w przedmiocie uznania za osobę
bezrobotną bez prawa do zasiłku. Rozpatrując podniesione zarzuty kasacyjne, NSA wskazał, że przesłanki, od
których spełnienia uzależnione jest przyznanie bezrobotnemu prawa do zasiłku, określone zostały w art. 71
PromZatrU. Z treści tego przepisu w jednoznaczny sposób wynika, że warunkiem uzyskania prawa do zasiłku dla
bezrobotnych jest łączne spełnienie dwóch przesłanek:
• posiadanie okresu zatrudnienia i zaliczanych do niego okresów, wynoszących co najmniej 365 dni
w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację oraz
• uzyskiwanie w ww. okresie, z uwzględnieniem okresów zaliczanych, wynagrodzenia w kwocie co najmniej
minimalnego wynagrodzenia, objętego obowiązkiem opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem
art. 104a-105 PromZatrU.
Obowiązek wykazania wyżej wskazanych przesłanek spoczywa na bezrobotnym. W myśl obowiązującej w ww.
datach regulacji zawartej w § 5 ust. 1 pkt 3 RejestrBezrR osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny
albo poszukujący pracy w trybie określonym odpowiednio w § 2 ust. 1 pkt 1 albo § 2 ust. 2 pkt 1 RejestrBezrR
przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy, dokonującemu rejestracji, świadectwa pracy i inne
dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień, przysługujących na podstawie przepisów ustawy.
W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że Odwołujący w dniu (...) czerwca 2020 r. zgłosił się do PUP,
aby zarejestrować się jako bezrobotny, jednak tego dnia nie doszło do rejestracji, ponieważ nie posiadał on
wymaganego zaświadczenia z ZUS. Co prawda z § 8 ust. 5 RejestrBezrR wynika, że w szczególnie uzasadnionych
przypadkach starosta, mając na uwadze obiektywne okoliczności lub przeszkody uniemożliwiające przedłożenie
kompletu dokumentów oraz przekazanie wymaganych danych, może wyrazić zgodę na rejestrację jako bezrobotnego
albo poszukującego pracy osobie nieposiadającej kompletu dokumentów, lub która nie przekazała wymaganych
danych. Jednak z akt sprawy, skargi, a także ustalonego stanu faktycznego przez WSA w Warszawie nie wynika, aby
Odwołujący (...) lipca 2020 r. wskazywał na jakiekolwiek przeszkody w uzyskaniu zaświadczenia z ZUS. W tych
okolicznościach sprawy brak było podstaw do wyrażenia zgody na jego wcześniejszą rejestrację. NSA zauważył też,
że wyrażenie zgody przez starostę na rejestrację bezrobotnego bez wymaganych dokumentów jest fakultatywne,
o czym świadczy użyte sformułowanie „starosta może”.
Odwołujący słusznie wskazuje, że zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 1 RejestrBezrR rejestracji osoby ubiegającej się
o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy dokonuje się z dniem, w którym osoba zgłosiła się do
powiatowego urzędu pracy. Następuje to po poświadczeniu przez nią własnoręcznym podpisem przekazanych
danych i złożeniu w obecności pracownika powiatowego urzędu pracy oświadczenia o prawdziwości przekazanych
danych oraz o zapoznaniu się z warunkami zachowania statusu, pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie
fałszywych oświadczeń. Skoro Odwołujący (...) lipca 2020 r. złożył wymagane poświadczenia, to nie mógł zostać
zarejestrowany jako bezrobotny przed dniem (...) lipca 2020 r. W konsekwencji, skoro Odwołujący nie
udokumentował wymaganego przepisami okresu uprawniającego do zasiłku w trakcie 18 miesięcy poprzedzających
dzień zarejestrowania się w PUP, to Starosta zasadnie odmówił prawa do zasiłku.
Rozstrzygnięcie NSA
Mając powyższe na uwadze, NSA, na podstawie art. 188 ustawy z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: PostAdmU) uchylił zaskarżony wyrok. Ponieważ istota
sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, NSA rozpoznał jednocześnie skargę, oddalając ją na podstawie art. 151
PostAdmU jako nieuzasadnioną.

Komentarz
Po rozpatrzeniu stanu faktycznego, ustalonego w niniejszej sprawie NSA podsumował regulacje prawne związane
z przyznaniem statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym kontekście wskazał przesłanki
ich przyznania i podkreślił, że mają one charakter ustawowy i łączny. Jednocześnie podkreślił, że obowiązek ich
wykazania ciąży na osobie ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny. Przedmiotowe postępowanie, jako
postępowanie administracyjne prowadzone wg reguł tej procedury, wymaga odpowiedniego przeprowadzenia
postępowania dowodowego przez organy administracyjne, tj. podjęcia wszystkich dopuszczalnych prawem czynności
zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i dopuszczenia w charakterze dowodu wszystkiego, co

może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Wyrok NSA z 5.11.2021 r., I OSK 1119/21,

NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę kasacyjną Organu odwoławczego. W kontekście przyznawania zasiłku dla bezrobotnych NSA podkreślił, że spełnienie przesłanek ma charakter ustawowy i łączny, zaś obowiązek ich wykazania spoczywa na osobie ubiegającej się o zarejestrowanie jako bezrobotny. Postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego.