Kary za naruszenia przepisów o delegowaniu pracowników
Trybunał Europejski w wyroku dotyczącym kary za naruszenia przepisów o delegowaniu pracowników orzekł, że przedsiębiorca może powołać się na dyrektywę 2014/67/UE przy nałożeniu kar. Sąd wskazał, że kary muszą być proporcjonalne i zgodne z prawem UE. Sprawa dotyczyła delegowania pracowników z Słowacji do Austrii i nieprzestrzegania przepisów LSD‑BG.
Tematyka: TSUE, delegowanie pracowników, dyrektywa 2014/67/UE, proporcjonalność kar, prawo UE, sankcje, wykładnia prawa krajowego
Trybunał Europejski w wyroku dotyczącym kary za naruszenia przepisów o delegowaniu pracowników orzekł, że przedsiębiorca może powołać się na dyrektywę 2014/67/UE przy nałożeniu kar. Sąd wskazał, że kary muszą być proporcjonalne i zgodne z prawem UE. Sprawa dotyczyła delegowania pracowników z Słowacji do Austrii i nieprzestrzegania przepisów LSD‑BG.
Trybunał orzekł, że przedsiębiorca, na którego organ krajowy nakłada kary za naruszenie przepisów dotyczących zgłoszenia delegowanych pracowników w ramach świadczenia usług, może powołać się bezpośrednio na art. 20 dyrektywy 2014/67/UE. Przepis ten sprzeciwia się uregulowaniu krajowemu, które przewiduje nałożenia kar niezgodnych z zasadą proporcjonalności. Sąd w tym zakresie jest zobowiązany do stosowania wykładni zgodnej prawa krajowego z prawem UE. Stan faktyczny Słowacka spółka C. oddelegowała pracowników do austriackiej spółki N. Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli organ administracyjny nałożył na E. jako przedstawiciela C. grzywnę w wysokości 54 tys. euro ze względu na niespełnienie szeregu obowiązków przewidzianych w austriackiej ustawie o przeciwdziałaniu dumpingowi płacowemu i socjalnemu (dalej: LSD‑ BG), dotyczących w szczególności zgłoszenia delegowania do właściwego organu krajowego oraz przechowywania dokumentacji płacowej. E. zaskarżył tę decyzję do austriackiego sądu. Sąd ten skierował do TSUE wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczący zgodności z prawem Unii sankcji, takich jak przewidziane w LSD‑ BG. Trybunał w postanowieniu z 19.12.2019 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑ Fürstenfeld, C‑ 645/18, orzekł, że art. 20 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z 15.5.2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniającej rozporządzenie (UE) Nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”) (Dz.Urz. UE L z 2014 r. Nr 159, s. 11) należy interpretować w ten sposób, iż sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu. W razie nieprzestrzegania przepisów prawa pracy dotyczących zgłoszenia pracowników i przechowywania dokumentacji płacowej przewiduje się nałożenie grzywien o dużej wysokości, które nie mogą być niższe od z góry określonej kwoty; które są nakładane w sposób kumulatywny w odniesieniu do każdego pracownika, którego dotyczy naruszenie, bez maksymalnego wymiaru; oraz do których dodaje się, w wypadku oddalenia skargi na decyzję w której je nałożono, udział w kosztach postępowania w wysokości 20% ich kwoty. Sąd odsyłający stwierdził, że w następstwie tego postanowienia austriacki ustawodawca nie zmienił LSD‑ BG i powziął wątpliwość, czy może nie stosować tych przepisów. Bezpośrednia skuteczność Z utrwalonego orzecznictwa TSUE wynika, że we wszystkich wypadkach, gdy przepisy dyrektywy są z punktu widzenia swej treści bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, jednostki mogą powoływać się na nie przed sądami krajowymi przeciwko państwu, jeśli to państwo nie transponowało dyrektywy do prawa krajowego w wyznaczonym terminie, lub jeśli dokonało niewłaściwej transpozycji (wyrok TSUE z 6.11.2018 r., Max‑ Planck‑ Gesellschaft zur Förderung der Wissenschaften, C-684/16, pkt 63, ). Przepis art. 20 dyrektywy 2014/67/UE przewiduje, że państwa członkowskie ustanawiają system kar mających zastosowanie w przypadku naruszenia przepisów krajowych przyjętych na podstawie dyrektywy 2014/67/UE, i precyzuje, że przewidziane kary muszą być w szczególności proporcjonalne. Trybunał stwierdził, że wymóg proporcjonalności kar przewidziany w tym przepisie ma charakter bezwarunkowy. Po pierwsze bowiem treść art. 20 dyrektywy 2014/67/UE ustanawia ten wymóg w sposób bezwzględny. Po drugie zakaz ustanawiania nieproporcjonalnych kar, będący konsekwencją tego wymogu, nie wymaga wydania przez instytucje Unii żadnego aktu, a ten przepis w żaden sposób nie przyznaje państwom członkowskim uprawnienia do uzależnienia lub ograniczenia zakresu tego zakazu (wyrok TSUE z 15.4.2008 r., Impact, C-268/06, pkt 62, ). Trybunał przypomniał, że państwa członkowskie muszą przestrzegać zasady proporcjonalności, która stanowi ogólną zasadę prawa Unii, przy wprowadzaniu w życie tego prawa, także w przypadku braku harmonizacji przepisów Unii w dziedzinie mających zastosowanie sankcji (wyrok TSUE z 26.4.2017 r., Farkas, C-564/15, pkt 59, ). Jeżeli państwa członkowskie w ramach takiego wprowadzenia w życie ustanawiają sankcje, zwłaszcza karne, muszą one przestrzegać art. 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE C z 2012 r. Nr 202 s. 1; dalej: KPP), zgodnie z którym kary nie mogą być nieproporcjonalnie surowe w stosunku do czynu zabronionego pod groźbą kary. Zasada proporcjonalności, którą art. 20 dyrektywy 2014/67/UE jedynie przypomina, ma zaś charakter bezwzględnie obowiązujący. Trybunał orzekł, że art. 20 dyrektywy 2014/67/UE w zakresie, w jakim wymaga on, aby kary, o których w nim mowa, były proporcjonalne, jest bezpośrednio skuteczny i może być powoływany przez jednostki przed sądami krajowymi przeciwko państwu członkowskiemu, które dokonało jego nieprawidłowej transpozycji. Zasada pierwszeństwa prawa Unii Trybunał przypomniał, że w celu zapewnienia skuteczności wszystkich przepisów prawa Unii zasada pierwszeństwa wymaga w szczególności, aby sądy krajowe interpretowały w możliwie najszerszym zakresie swoje prawo wewnętrzne w sposób zgodny z unijnym prawem (wyrok TSUE z 24.6.2019 r., Popławski, C-573/17, pkt 57, ). Obowiązek dokonywania wykładni zgodnej prawa krajowego podlega jednak pewnym ograniczeniom, a w szczególności nie może on służyć jako podstawa do dokonywania wykładni prawa krajowego contra legem (wyrok TSUE z 6.10.2021 r., Sumal, C-882/19, pkt 72, ). Z pkt. 32-41 postanowienia TSUE z 19.12.2019 r. w sprawie Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑ Fürstenfeld, C‑ 645/18, wynika, że chociaż przepisy krajowe takie jak LSD‑ BG są odpowiednie do realizacji zamierzonych uzasadnionych celów, to wykraczają one poza to, co jest konieczne do ich realizacji ze względu na połączenie różnych ich cech, a w szczególności nieograniczoną żadnym pułapem kumulację grzywien, które nie mogą być niższe od określonej z góry kwoty. Trybunał orzekł, że niektóre sposoby ustalania wysokości grzywien nałożonych na LSD‑ BG nie były zgodne z art. 20 dyrektywy 2014/67/UE. Jednakże nie zakwestionował on przewidzianej w tym przepisie zasady, zgodnie z którą należy karać za naruszenie przepisów krajowych, przyjętych na podstawie tej dyrektywy, podkreślając w pkt. 32 postanowienia w sprawie Bezirkshauptmannschaft Hartberg‑ Fürstenfeld (C- 645/18), że rozpatrywane przepisy krajowe były odpowiednie w odniesieniu do realizacji celów zamierzonych w tej dyrektywie. Zatem zdaniem TSUE w takiej sytuacji, aby zapewnić pełne stosowanie wymogu proporcjonalności kar przewidzianego w art. 20 dyrektywy 2014/67/UE, wystarczy odstąpić od stosowania przepisów krajowych jedynie w zakresie, w jakim stoją one na przeszkodzie nałożeniu proporcjonalnych sankcji w celu zagwarantowania, aby sankcje nałożone na daną osobę były zgodne z tym wymogiem. TSUE wyjaśnił w świetle zastrzeżeń wyrażonych przez rządy czeski i polski, że takiej wykładni nie podważają zasady: pewności prawa, ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz równego traktowania. Trybunał orzekł, że zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że nakłada ona na organy krajowe obowiązek odstąpienia od stosowania przepisów krajowych, które są w części sprzeczne z wymogiem proporcjonalności kar, przewidzianym w art. 20 dyrektywy 2014/67/UE, wyłącznie w zakresie niezbędnym do umożliwienia nałożenia proporcjonalnych sankcji. Komentarz Trybunał po raz kolejny dokonał wykładni art. 20 dyrektywy 2014/67/UE co do wymogu proporcjonalności kar za naruszenie przepisów tej dyrektywy. Zdaniem TSUE wymóg proporcjonalności kar, przewidziany w art. 20 dyrektywy 2014/67/UE, jest bezwarunkowy i wystarczająco precyzyjny, aby mogły się na niego powoływać jednostki, i aby stosowały go krajowe organy administracji oraz sądy. Trybunał wyjaśnił, że w sytuacji, gdy państwo członkowskie wykracza poza przysługujący mu zakres uznania i przyjmuje przepisy krajowe przewidujące nieproporcjonalne sankcje w przypadku naruszenia przepisów krajowych, przyjętych na podstawie dyrektywy 2014/67/UE, to zainteresowana osoba powinna mieć możliwość powołania się bezpośrednio na wymóg proporcjonalności kar, o którym mowa w art. 20 dyrektywy 2014/67/UE. W tym zakresie TSUE szczegółowo wyjaśnił sądom krajowym, w jaki sposób powinny stosować wykładnię prawa krajowego zgodną z prawem Unii. Trybunał stwierdził, że w związku z tym, że wymóg proporcjonalności kar, przewidziany w art. 20 dyrektywy 2014/67/UE, spełnia przesłanki bezpośredniej skuteczności, to w sytuacji, gdy jednostka powołuje się na ten wymóg przed sądem krajowym wobec państwa członkowskiego, które dokonało jego nieprawidłowej transpozycji, do tego sądu należy zapewnienie pełnej skuteczności tego wymogu. Natomiast w sytuacji braku możliwości dokonania wykładni przepisów krajowych zgodnej z tym wymogiem, sąd ten powinien odstąpić z własnej inicjatywy od stosowania przepisów krajowych, które są z nim niezgodne. Jednakże, odnosząc się do stanu prawnego rozpatrywanej sprawy, Trybunał uznał, że sąd odsyłający nie musi powstrzymać się od stosowania w całości systemu sankcji przewidzianego w austriackich przepisach dotyczących nieprzestrzegania obowiązków związanych z deklarowaniem pracowników i przechowywaniem dokumentów płacowych, ale pominąć te elementy uregulowania, które stoją na przeszkodzie nałożeniu proporcjonalnych sankcji. Tym samym przestrzeganie wymogu proporcjonalności kar, ustanowione w art. 20 dyrektywy 2014/67/UE oznacza, że sąd odsyłający powinien złagodzić surowość sankcji, jakie mogą zostać nałożone. W uzasadnieniu niniejszego wyroku TSUE przedstawił również argumentację, zgodnie z którą okoliczność, że w niniejszej sprawie nałożona sankcja będzie mniej surowa od sankcji przewidzianej we właściwych przepisach krajowych, nie może być uznana za naruszenie zasad pewności prawa, ustawowej określoności czynów zabronionych i kar oraz niedziałania prawa wstecz. Przedstawioną w niniejszym wyroku wykładnię należy stosować, interpretując również art. 27 ustawy z 10.6.2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1140). Wyrok TSUE z 8.3.2022 r., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effet direct), C-205/20,
TSUE potwierdził bezpośrednią skuteczność art. 20 dyrektywy 2014/67/UE co do proporcjonalności kar. Zasada proporcjonalności sankcji ma charakter obowiązujący, a sądy krajowe powinny dokonywać wykładni zgodnej z prawem UE. Wyrok ten wpływa na stosowanie przepisów krajowych dotyczących delegowania pracowników.