Powołanie i odwołanie czynnościami z zakresu prawa pracy

Powołanie i odwołanie czynnościami z zakresu prawa pracy stanowi istotny element relacji zatrudnienia. W kontekście konkretnego przypadku odwołania ze stanowiska dyrektora w administracji państwowej, pojawiają się zagadnienia dotyczące kompetencji sądów administracyjnych oraz pracy. Akt odwołania, mimo swojego charakteru, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, a jedynie sądu pracy.

Tematyka: prawo pracy, powołanie, odwołanie, sąd pracy, sąd administracyjny, kompetencje sądów, skarga, akt odwołania, stanowisko kierownicze

Powołanie jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania w rozumieniu
przepisów KP, a zatem jest to czynność z zakresu prawa pracy. Tym samym akt odwołania ze stanowiska
kierowniczego w administracji państwowej (rozwiązania stosunku pracy nawiązanego na podstawie
powołania) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów KPA i na ten akt nie przysługuje skarga
do sądu administracyjnego.
Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy
WSA w Warszawie postanowieniem z 18.11.2022 r. odrzucił skargę A.B. (dalej: Skarżący) na akt Prezesa Agencji
Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10.5.2022 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora
Departamentu Zarządzenia Należnościami Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Skarżący został powołany na ww. stanowisko 23.8.2019 r. Natomiast 8.10.2019 r. zawarto z nim umowę o pracę na
stanowisku radcy prawnego w Departamencie Zarządzania Należnościami i od tego dnia udzielono mu urlopu
bezpłatnego na stanowisku radcy prawnego na okres powołania na ww. stanowisko. Skarżącego odwołano
z zajmowanego stanowiska 10.5.2022 r., co wywołało podwójny skutek - Skarżący przestał pełnić stanowisko
Dyrektora, a jednocześnie „reaktywowana” została umowa o pracę z 8.10.2019 r. na stanowisku radcy prawnego. Nie
doszło zatem do rozwiązania stosunku pracy ze Skarżącym, jako radcą prawnym.
Stanowisko Skarżącego
W skardze podniesiono, że skarga na odwołanie ze stanowiska jest dopuszczalna. W orzecznictwie sądów
administracyjnych prezentowane jest stanowisko o podwójnym charakterze aktu powołania, jak i aktu odwołania
ze stanowiska. Pozostają one aktami publicznoprawnymi, a zarazem aktami wywołującymi skutki w sferze
prawa pracy. Podwójny charakter tychże aktów nie pozbawia możliwości objęcia ich kontrolą sprawowaną przez
sądy administracyjne pod kątem zachowania przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa
wymogów dotyczących aktu odwołania, co nie stoi w sprzeczności z możliwością poddania sporu równocześnie
kontroli sądu powszechnego, tj. sądu pracy. Podkreślono, że w postępowaniu przed sądem pracy badana jest
w szczególności zgodność z prawem oświadczenia woli zawartego w akcie, którego adresatem jest odwołany
dyrektor, oraz czy i jakie skutki wywołał on w sferze stosunku zatrudnienia towarzyszącego aktowi powołania
dyrektora oraz jakie posiada on ewentualne roszczenia o charakterze pracowniczym. W postępowaniu
zainicjowanym wniesieniem skargi badana jest natomiast wyłącznie legalność aktu odwołania, bez wnikania w to,
jakie skutki w sferze zatrudnienia odwołanego dyrektora akt ten wywołał. W ocenie Skarżącego, akt odwołania
powołanego pracownika zawsze będzie miał podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę
powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy.
Stanowisko NSA
NSA wskazał, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 PostAdmU nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do ww.
przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych
w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku
uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno
ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia,
których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania sądu, który doprowadził do takiego właśnie
rozstrzygnięcia, tj.:
1. opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do
momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej)
zaskarżonego do sądu administracyjnego;
2. prezentacje stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującą zarzuty skargi oraz
argumenty strony przeciwnej;
3. stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 PostAdmU może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie
wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu
sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania
(uchwała NSA z 15.2.2010 r., II FPS 8/09,
). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć
wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 PostAdmU.
W uzasadnieniu WSA w Warszawie dokładnie wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (art. 58 § 1 pkt 1
PostAdmU) i ją uzasadnił. Wskazał, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, gdyż Skarżący został
powołany na stanowisko Dyrektora Departamentu na podstawie art. 68 § 1 KP. Przepisem odrębnym, o którym mowa
w art. 68 § 1 KP, przewidującym nawiązanie stosunku pracy na podstawie powołania, jest art. 9 ust. 3 ustawy
z 9.5.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1199; dalej: AgResRolU).
Skarżącego odwołano zaś na podstawie art. 70 § 1 KP (pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być
w każdym czasie niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał),
tj. że ze Skarżącym został nawiązany i rozwiązany stosunek pracy na podstawie powołania w rozumieniu KP.
Oznacza to, że odwołanie Skarżącego ze stanowiska, na które został powołany, jest wyłącznie czynnością z zakresu
prawa pracy, a zatem, w spawie tej przysługuje Skarżącemu wyłącznie droga sądowa przed sądem pracy. WSA
w Warszawie wyjaśnił przy tym, że akt odwołania ze stanowiska kierowniczego w administracji państwowej
osoby powołanej na to stanowisko nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów KPA i na ten akt
nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podniósł, że odwołanie ze stanowiska kierowniczego dotyczy
sfery organizacji służby, nie jest tym samym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na
podkreślenie swojego stanowiska WSA w Warszawie wskazał, że kierownik jednostki organizacyjnej Centrali Agencji
nie podejmuje samodzielnie, jako podmiot wyodrębniony w strukturze administracji, jakichkolwiek działań w sferze
publicznoprawnej. Organem Agencji jest bowiem wyłącznie Prezes Agencji, który kieruje działalnością Agencji
i reprezentuje ją na zewnątrz, co wynika z art. 8 ust. 1 i ust. 2 AgResRolU. To Prezes Agencji wydaje decyzje
administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach (art. 10 ust. 1 AgResRolU), jak również swoje
zadania wykonuje przy pomocy zastępców Prezesa Agencji, dyrektorów oddziałów regionalnych oraz kierowników
biur powiatowych. Powyższe oznacza, że powołanie jak i odwołanie Skarżącego ze stanowiska Dyrektora
Departamentu, czyli kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji, nie wywołuje skutków w sferze publicznej,
tj. nie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Co za tym idzie, nie podlega kontroli sądu administracyjnego.
WSA w Warszawie, odrzucając skargę, z uwagi na brak swojej właściwości, nie mógł tym samym dokonać oceny
zaskarżonego aktu odwołania w aspekcie zgodności ze standardami konstytucyjnymi dostępu do służby publicznej.
Na marginesie NSA wskazał, że okoliczność braku podzielenia przez Skarżącego stanowiska WSA w Warszawie, nie
stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 PostAdmU (wyrok NSA z 29.4.2015 r., II
GSK 470/14,
). Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania
i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania
o trafności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu
niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu art. 141 § 4 PostAdmU, gdy uzasadnienie zawiera
wszystkie wymagane prawem elementy.
Podsumowując NSA podniósł, że WSA w Warszawie zasadnie odrzucił skargę na akt odwołania Skarżącego ze
stanowiska dyrektora, bowiem akt ten nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Z art. 9a AgResRolU,
jednoznacznie wynika, że powołanie na stanowiska, o których mowa w art. 8 ust. 4 AgResRolU (stanowisko Prezesa
Agencji i zastępcy Prezesa Agencji) i art. 9 ust. 4 AgResRolU (kierownika komórki organizacyjnej w Centrali Agencji
i jego zastępcy, dyrektora oddziału regionalnego i jego zastępcy, doradcy Prezesa Agencji oraz kierownika biura
powiatowego i jego zastępcy) jest równoznaczne z nawiązaniem stosunku pracy na podstawie powołania
w rozumieniu przepisów KP, a zatem jest to czynność z zakresu prawa pracy. Do takich spraw stosuje się
wyłącznie przepisy prawa pracy, a sądem właściwym dla tego rodzaju spraw jest sąd pracy. Akt odwołania w takim
przypadku nie jest decyzją administracyjną.

Komentarz
Analizując stan faktyczny zaistniały w rozpatrywanej sprawie, NSA wypowiedział się na temat skutków nawiązania
stosunku pracy w drodze powołania oraz rozwiązania ww. stosunku w drodze odwołania. NSA jednoznacznie
wskazał, że zarówno akt powołania, jak i akt odwołania stanowią - wbrew stanowisku Skarżącego - czynności
z zakresu prawa pracy i jako takie należą do zakresu kompetencyjnego sądów powszechnych, a nie do sądownictwa
administracyjnego. Dlatego też NSA nie odniósł się do kwestii zasadności rozwiązania stosunku pracy Skarżącego
w ww. trybie.

Postanowienie NSA z 8.3.2023 r., III OSK 190/23,

NSA potwierdził, że zarówno powołanie, jak i odwołanie pracownika stanowią czynności prawa pracy, podlegające kompetencji sądów pracy. Odrzucenie skargi na akt odwołania ze stanowiska dyrektora było zgodne z przepisami, które wykluczają kontrolę sądów administracyjnych w takich sprawach.