Wycofanie przez ZUS z urzędu zaświadczenia
ZUS może wycofać z urzędu zaświadczenie A1, jeśli uzna informacje za nieprawdziwe, bez konieczności dialogu z innymi instytucjami. Trybunał stwierdził, że wycofanie nie pozbawia ochrony ubezpieczeniowej, a procedura cofnięcia nie musi być poprzedzona dialogiem. Decyzja o cofnięciu musi być jednak oparta na rzetelnej analizie informacji.
Tematyka: ZUS, wycofanie zaświadczenia, TSUE, ochrona ubezpieczeniowa, rozporządzenie 883/2004/WE, rozporządzenie 987/2009/WE, procedura dialogu, współpraca międzynarodowa
ZUS może wycofać z urzędu zaświadczenie A1, jeśli uzna informacje za nieprawdziwe, bez konieczności dialogu z innymi instytucjami. Trybunał stwierdził, że wycofanie nie pozbawia ochrony ubezpieczeniowej, a procedura cofnięcia nie musi być poprzedzona dialogiem. Decyzja o cofnięciu musi być jednak oparta na rzetelnej analizie informacji.
ZUS po wydaniu zaświadczenia A1 może z urzędu je wycofać, jeśli uzna, że informacje, na podstawie których wydał to zaświadczenie, są nieprawdziwe. W takiej sytuacji ZUS nie ma obowiązku przeprowadzania wcześniej procedury dialogu i koncyliacji z instytucjami zainteresowanych państw członkowskich. TSUE podkreślił jednak, że taka decyzja nie może pozbawić zainteresowanej osoby ochrony ubezpieczeniowej. Stan faktyczny Polski przedsiębiorca jednoosobowy T.E. podpisał z polską spółką umowę, na podstawie której miał świadczyć usługi we Francji. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu (dalej: ZUS) wydał zaświadczenie A1 na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady numer 883/2004/WE z 29.4.2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L z 2004 r. Nr 166, s. 1; dalej: rozporządzenie 883/2004/WE), poświadczające zgodnie z art. 19 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) numer 987/2009/WE z 16.9.2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) numer 883/2004/WE w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L z 2009 r. Nr 284, s. 1; dalej: rozporządzenie 987/2009/WE), że T.E. podlegał polskiemu ustawodawstwu w dziedzinie zabezpieczenia społecznego od 22.8.2016 r. do 21.8.2017 r. (dalej: sporny okres). W następstwie przeprowadzonego z urzędu ponownego rozpatrzenia sprawy ZUS stwierdził, że w trakcie spornego okresu T.E. wykonywał swą działalność wyłącznie w jednym państwie członkowskim, czyli w Republice Francuskiej. Wobec tego ZUS wydał decyzję (dalej: sporna decyzja), na podstawie której po pierwsze wycofał zaświadczenie A1, powołując się na art. 83a ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j Dz.U. z 2021 r. poz. 430), po drugie stwierdził, że zgodnie z art. 11 ust. 3 lit. a rozporządzenia numer 883/2004/WE T.E. nie podlegał polskiemu prawu podczas spornego okresu. ZUS uznał również, że przepisem właściwym dla określenia ustawodawstwa mającego zastosowanie do T.E. nie był art. 13 rozporządzenia numer 883/2004/WE, lecz art. 11 tego rozporządzenia. T.E. zaskarżył sporną decyzję. W toku postępowania SN powziął wątpliwości co do uprawnienia ZUS do wycofania z urzędu wystawionego przez niego zaświadczenia A1 oraz trybu, w jakim zostanie to dokonane. Stanowisko TS Trybunał uznał, że zaświadczenie A1 może zostać cofnięte z urzędu przez instytucję wydającą, czyli bez złożonego przez instytucję właściwą innego państwa członkowskiego wniosku o ponowne rozpatrzenie i wycofanie. Po pierwsze art. 5 ust. 1 rozporządzenia numer 987/2009/WE odnosi się do zaświadczeń A1 „wycofanych”, nie precyzując ani nie ograniczając przypadków takiego cofnięcia. W ocenie TS ten przepis dotyczy każdej sytuacji cofnięcia takich zaświadczeń. Po drugie wiążący charakter zaświadczeń A1 względem instytucji państw członkowskich innych niż wydające państwo członkowskie opiera się na zasadzie lojalnej współpracy (art. 4 ust. 3 TUE), która również zakłada zasadę wzajemnego zaufania. Zgodnie z tymi zasadami instytucja wydająca powinna dokonać prawidłowej oceny okoliczności faktycznych leżących u podstaw wydania tych zaświadczeń i starannej analizy stosowania własnego systemu zabezpieczenia społecznego w celu zapewnienia prawdziwości informacji zawartych w owych zaświadczeniach, tym samym zaś prawidłowego stosowania rozporządzenia numer 883/2004/WE. Na podstawie art. 5 rozporządzenia numer 987/2009/WE decyzja instytucji wydającej o wycofaniu zaświadczenia A1 w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i cofnięcie zaświadczenia A1 złożonego przez właściwą instytucję innego państwa członkowskiego powinna zostać wydana w ramach procedury dialogu i koncyliacji między zainteresowanymi instytucjami, zgodnie z zasadami stosowania określonymi w art. 5 ust. 2-4 tego rozporządzenia. TS wskazał jednak, że ten ostatni przepis nie zawiera reguł proceduralnych, których powinna przestrzegać instytucja wydająca zamierzająca wycofać z urzędu zaświadczenie A1, w tym przeprowadzenia procedury dialogu i koncyliacji. Z uwagi na brak określenia wprost takiego obowiązku proceduralnego w przypadku, gdy instytucja wydająca zamierza wycofać z urzędu zaświadczenie A1, TS przyjął, że procedura przewidziana w art. 5 ust. 2-4 rozporządzenia numer 987/2009/WE nie stanowi obowiązkowej przesłanki cofnięcia z urzędu zaświadczenia A1 przez instytucję wydającą, która stwierdziła nieprawdziwość informacji leżących u podstaw wydania tego zaświadczenia. Trybunał zaznaczył, że przedstawiona powyżej wykładnia nie podważa ani praw, które pracownik, którego dotyczy zaświadczenie A1 będące przedmiotem wycofania, czerpie z rozporządzenia numer 883/2004/WE, ani celu realizowanego przez to rozporządzenie. Po pierwsze, wydając takie zaświadczenie, właściwa instytucja państwa członkowskiego ogranicza się do oświadczenia, że dany pracownik podlega ustawodawstwu tego państwa (wyrok TS z 30.3.2000 r., Banks i in., C-178/97, ). W związku z tym, ponieważ zaświadczenie A1 nie jest aktem o charakterze konstytutywnym, lecz aktem deklaratoryjnym, jego wycofanie nie może prowadzić do utraty takich praw. Po drugie, w następstwie wycofania zaświadczenia A1 ustawodawstwo mające zastosowanie do danego pracownika zostanie określone zgodnie z przepisami tytułu II rozporządzenia numer 883/2004 /WE, w razie potrzeby, gdy zastosowanie ma art. 6 rozporządzenia numer 987/2009/WE, z wykorzystaniem procedury dialogu i koncyliacji. Trybunał prezentuje jednolite stanowisko, zgodnie z którym przepisy tytułu II rozporządzenia numer 883/2004/WE stanowią pełny i jednolity system norm kolizyjnych, które mają na celu także zapewnienie, aby osoby objęte zakresem zastosowania tego rozporządzenia nie były pozbawione ochrony w dziedzinie zabezpieczenia społecznego z uwagi na brak ustawodawstwa, jakie miałoby zastosowanie w ich przypadku. Trybunał wskazał, że w art. 6 rozporządzenia numer 987/2009/WE przewidziano tymczasowe stosowanie ustawodawstwa i tymczasowe przyznanie świadczeń w przypadku rozbieżności stanowisk między instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich w odniesieniu do określenia mającego zastosowanie ustawodawstwa lub instytucji, która ma wypłacać świadczenia. Trybunał podkreślił, że z art. 76 ust. 4 rozporządzenia numer 883/2004/WE oraz motywów 2 i 22 rozporządzenia numer 987/2009/WE wynika, iż prawidłowe funkcjonowanie systemu ustanowionego rozporządzeniem numer 883/2004/WE wymaga skutecznej i ścisłej współpracy zarówno między właściwymi instytucjami różnych państw członkowskich, jak i między tymi instytucjami a osobami objętymi zakresem stosowania tego rozporządzenia. Taka współpraca nakłada na te instytucje i osoby obowiązek wymiany informacji niezbędnych do ustanowienia oraz określenia praw i obowiązków tych osób, co wynika z art. 2 i 3 rozporządzenia numer 987/2009/WE, a także z art. 20 tego rozporządzenia. Reasumując, TS orzekł, że art. 5, 6 i 16 rozporządzenia numer 987/2009/WE należy interpretować w ten sposób, że wydająca zaświadczenie A1 instytucja, która w następstwie przeprowadzenia z urzędu ponownego badania informacji, na jakich oparto wydanie tego zaświadczenia, stwierdza nieprawdziwość tych informacji, może wycofać omawiane zaświadczenie bez uprzedniego wszczynania, przewidzianej w art. 76 ust. 6 rozporządzenia numer 883/2004/WE, procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich celem określenia ustawodawstwa krajowego mającego zastosowanie. Komentarz W niniejszym wyroku w polskiej sprawie Trybunał pierwszy raz odniósł się do kwestii procedury mającej zastosowanie w przypadku wycofania zaświadczenia A1 z inicjatywy instytucji, która je wydała. Przede wszystkim wynika z niego, że instytucja wydająca, taka jak w niniejszej sprawie ZUS, może z urzędu wycofać wystawione uprzednio przez nią zaświadczenie A1 z powodu nieprawdziwości zawartych w nim informacji. Trybunał powołał się w tym zakresie na zasady lojalnej współpracy i wzajemnego zaufania, które wiążą się z obowiązkiem sprawdzania przez tę instytucję wydającą – przez cały okres wykonywania działalności leżącej u podstaw wydania takiego zaświadczenia – prawdziwości zawartych w nim informacji i wycofania go, jeżeli w świetle rzeczywistej sytuacji zainteresowanego stwierdzi ich nieprawdziwość. Ponadto TS uznał, że w takim przypadku instytucja wydająca nie musi uprzednio wszczynać procedury dialogu i koncyliacji z właściwymi instytucjami zainteresowanych państw członkowskich. Trybunał uzasadnił, że z przeprowadzanej analizy przepisów rozporządzenia numer 987/2009/WE wynika, że nie ma przepisów, które by w takiej sytuacji tę instytucję do przeprowadzenia owej procedury zobowiązywały. Trybunał odniósł się również do kwestii ryzyka pozbawienia w analizowanej sytuacji pracownika ochrony ubezpieczeniowej. Uznał, że należy zapewnić, aby pracownik w takim przypadku podlegał w każdym czasie tylko jednemu ustawodawstwu krajowemu, stosując art. 6 rozporządzenia numer 987/2009/WE, w którym uregulowano tymczasowe stosowanie ustawodawstwa i tymczasowe przyznanie świadczeń. Ponadto na zniwelowanie tego ryzyka wpływa też obowiązek ciążący na instytucji wydającej, która z urzędu wycofując zaświadczenie A1, powinna jak najszybciej poinformować zarówno właściwe instytucje, jak i zainteresowaną osobę oraz przekazać im wszystkie informacje i dane niezbędne do ustalenia oraz określenia praw tej osoby. Wyrok TS z 16.11.2023 r., ZUS oddział w Toruniu, C-422/22,
Trybunał uznał, że instytucja wydająca zaświadczenie A1 może je wycofać z urzędu bez konieczności dialogu z innymi instytucjami. Ochrona ubezpieczeniowa pracownika nie może być naruszona w wyniku cofnięcia zaświadczenia. Konieczne jest zapewnienie jednolitego stosowania procedur w zakresie ubezpieczeń społecznych.