Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i prawo do emerytury
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku stwierdził, że opiekunowie osób niepełnosprawnych nie powinni być pozbawiani prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ustalone prawo do emerytury. Skarga kasacyjna została uwzględniona, a NSA uchylił wyrok organów niższych instancji. Kontrowersje dotyczące zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych w kontekście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały omówione pod kątem konstytucyjnych zasad równości.
Tematyka: Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok NSA, świadczenie pielęgnacyjne, emerytura, opiekunowie osób niepełnosprawnych, zróżnicowanie sytuacji, konstytucyjne zasady równości
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku stwierdził, że opiekunowie osób niepełnosprawnych nie powinni być pozbawiani prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ustalone prawo do emerytury. Skarga kasacyjna została uwzględniona, a NSA uchylił wyrok organów niższych instancji. Kontrowersje dotyczące zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych w kontekście prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały omówione pod kątem konstytucyjnych zasad równości.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8.1.2020 r. (I OSK 2392/19, ) stwierdził, że nie ma przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury w sytuacji, gdy jest ona niższa niż ww. świadczenie. Zdaniem NSA nie można stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Stan faktyczny Przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez NSA jest prawo Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca wnioskiem z 3.7.2018 r. wystąpiła o ustalenie ww. prawa w związku z opieką nad synem oraz o wyrównanie jej emerytury, która jest o połowę niższa od ww. świadczenia, do kwoty 1477 zł. Organy obu instancji (tj.: Prezydent Miasta i Samorządowe Kolegium Odwoławcze) stanęły na stanowisku, że Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na ustalone prawo do emerytury. Także Sąd I instancji podzielił powyższy pogląd i uznał, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej: ŚwRodzU) ustalone prawo do emerytury wyklucza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga kasacyjna Skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości i i zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: PostAdmU) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU przez błędną wykładnię dokonaną z naruszeniem art. 32, art. 69, art. 71 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i 2 lit. c Konwencji Praw Osób Niepełnosprawnych polegającą na uznaniu, że posiadanie przez Skarżącą prawa do emerytury pozbawia ją prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w jakiejkolwiek wysokości, podczas gdy wykładnia funkcjonalna i celowościowa tego przepisu prowadzi do wniosku, że stosowanie tego przepisu wyłącza prawo do ww. świadczenia osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości emerytury. Świadczenie pielęgnacyjne Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU. Organy obu instancji poprzestając na wykładni językowej przyjęły, że w związku z tym, iż Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził prawidłowość dokonanej wykładni. Skarżąca wskazała natomiast na konieczność dokonania wykładni systemowej i funkcjonalnej z uwzględnieniem podstawowych zasad uregulowanych w Konstytucji RP, tak aby osobie z ustalonym prawem do emerytury można było przyznać ww. świadczenie w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą a kwotą tego świadczenia. NSA w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na fakt, że w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do 1.5.2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już niemal dwukrotnie wyższe od najniższej emerytury (wysokość świadczenia pielęgnacyjnego - 1583 zł, wysokość najniższej emerytury - 878 zł). Następnie NSA podkreślił, że intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje inne, wyższe świadczenie. W związku z tym NSA stwierdził, że odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza fundamenty aksjologiczne wyrażone w zasadach Konstytucji RP taka wykładnia ww. przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Argumentując zajęte stanowisko NSA odniósł się przede wszystkim do konstytucyjnej zasady równości i wskazał, że zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Cel świadczenia pielęgnacyjnego Dalej NSA zauważył, iż celem regulacji prawnej zawartej w art. 17 ust. 1 ŚwRodzU jest udzielenie przez państwo pomocy osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjonalnego dochodu. Ustawodawca zróżnicował jednakże świadomie sytuację osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny w ten sposób, że po pierwsze, tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, po drugie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ŚwRodzU pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a po trzecie, tym którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach przyznał prawo do przedmiotowego świadczenia bez ograniczeń. W pierwszej sytuacji ratio legis takiego rozwiązania prawnego wynikało z tego, iż osoby, których pozbawiano ex lege prawa do świadczenia pielęgnacyjnego posiadały już zapewnione źródło utrzymania. Decyzja ustawodawcy pozostawała tym samym w pełnej zgodności z celem, któremu służyło wprowadzenie do systemu zabezpieczenia społecznego przedmiotowego świadczenia i była racjonalna w sytuacji, gdy wysokość świadczenia pielęgnacyjnego była niższa od wysokości świadczeń wyłączających prawo do niego. Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny i w uzasadnieniu wyroku z 21.10.2015 r. (K 38/13, ), wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł przesłanek, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób mających ustalone do emerytury w chwili wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych było uzasadnione, gdyż ówczesna wysokość tego świadczenia była niższa od najniższej emerytury. Tym samym osoba pobierająca emeryturę nie ponosiła straty finansowej pobierając emeryturę. Odwrócenie relacji ekonomicznych świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury musi wiązać się z realizacją celu tego przepisu i nie może stawiać osoby pobierającej emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż byłaby wówczas, gdyby nie posiadała ustalonego prawa do emerytury. Przekładając to na rozpoznawaną sprawę wskazać należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji Skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 ŚwRodzU prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury. Rozstrzygnięcie NSA Mając powyższe na uwadze NSA, na zasadzie art. 188 PostAdmU uchylił zaskarżony wyrok. Ponadto NSA uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał jednocześnie skargę uchylając decyzje organów obu instancji na zasadzie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a w zw. z art. 135 PostAdmU. Komentarz Zaprezentowany przez NSA w analizowanym wyroku pogląd o możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem osobie pobierającej świadczenie emerytalne jest stosunkowo nowy ale zyskuje coraz większą aprobatę sądów administracyjnych. Kolejne składy orzekające prezentują stanowisko zgodnie, z którym zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej oraz dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej prowadzi do takiego rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU, że wyłącza on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury (wyrok WSA w Krakowie z 18.8.2020 r., III SA/Kr 664/20, ). Sądy administracyjne przyjmują, że z uwagi na zasady konstytucyjne, w szczególności zasadę równości, osobie mającej prawo do emerytury należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne w wysokości równej różnicy pomiędzy ww. świadczeniami. Za zasadnością powyższego stanowiska opowiadają się także organizacje, np. Helsińska Fundacja Praw Człowieka, a ponadto postulowane jest wprowadzenie odpowiednich zmian legislacyjnych, tak by prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznawane było nie tylko w zgodzie z wartościami konstytucyjnymi ale także aby odpowiadało współczesnym realiom ekonomicznym. Wyrok NSA z 8.1.2020 r., I OSK 2392/19
Wyrok NSA z 8.1.2020 r. w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury podkreśla konieczność uwzględnienia indywidualnych sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych. Analiza wyroku wskazuje na rosnącą aprobatę dla przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury w wysokości różnicy między ww. świadczeniami.