Prawo wyboru korzystniejszego świadczenia

Publikacja "Prawo wyboru korzystniejszego świadczenia" analizuje kwestię przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w kontekście zbieżności uprawnień do innych świadczeń rodzinnych. Skarga kasacyjna oraz rozpoznanie przez NSA sprawy R.A. podkreślają istotę interpretacji przepisów dotyczących wyboru świadczeń. Konflikt między art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) a art. 27 ust. 5 ŚwRodzU jest kluczowym punktem sporu. NSA podkreśla, że uprawnionemu przysługuje wybór korzystniejszego świadczenia, nie wymagając wcześniejszej rezygnacji z innego świadczenia.

Tematyka: świadczenie pielęgnacyjne, zasiłek dla opiekuna, analiza prawna, wybór świadczeń, NSA, art. 17 ust. 5, art. 27 ust. 5, decyzja administracyjna

Sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5
ŚwRodzU, co do zasady nie wyklucza przyznania w uzasadnionym przypadku na ten okres świadczenia
pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń
za ten sam okres.
Skarga kasacyjna
Po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.A. (dalej: Skarżąca) na decyzję SKO w przedmiocie świadczenia
pielęgnacyjnego WSA w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok ten został zaskarżony w całości przez SKO,
które zarzuciło naruszenie m.in.:
1. Art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U.
z 2022 r. poz. 615; dalej: ŚwRodzU), polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że: (i) Skarżącej mogło zostać
przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała
ostateczna decyzja administracyjna przyznająca jej prawo do zasiłku dla opiekuna i Skarżąca to świadczenie
pobierała; (ii) dla dokonania wyboru przez Skarżącą świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ŚwRodzU,
wystarczające jest oświadczenie o warunkowej rezygnacji z pobieranego dotychczas świadczenia dopiero
z dniem wydania decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;
2. Art. 24 ust. 2 ŚwRodzU polegającą na przyjęciu, że na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do
przyznania Skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1.12.2020 r. (to jest
od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 28.2.2021 r. (to jest do
miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję przyznającą Skarżącej
prawo do zasiłku dla opiekuna).
Istota sporu
W pierwszej kolejności NSA wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni i stosowania art. 17
ust. 5 pkt. 1 lit. b) ŚwRodzU w związku z art. 27 ust. 5 ŚwRodzU.
Różnica stanowisk prezentowanych przez Organ i WSA w Olsztynie, który uwzględnił skargę na decyzję SKO,
dotyczy tego, czy istnieje prawna możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od złożenia
wniosku o przyznanie tego świadczenia do czasu uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna (1.12.2020 r.-
28.2.2021 r.).
Stan prawny
NSA wskazał, że zgodnie z art. 27 ust. 5 ŚwRodzU w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:
1. Świadczenia rodzicielskiego;
2. Świadczenia pielęgnacyjnego;
3. Specjalnego zasiłku opiekuńczego;
4. Dodatku do zasiłku rodzinnego;
5. Zasiłku dla opiekuna.
- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te
przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.
Z kolei art. 24 ust. 2 ŚwRodzU stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca,
w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego.
Zbieg uprawnień do świadczeń
Mając powyższe na uwadze, NSA wskazał, że w wyroku NSA z 18.12.2018 r. wskazano, że nie zachodzi
konieczność rezygnacji przez stronę z przyznanego jej świadczenia przed otrzymaniem od organu
zapewnienia, że strona ta otrzyma drugie, wyższe świadczenie (wyrok NSA z 18.12.2018 r., I OSK 1676/18,
). Na tle art. 27 ust. 5 ŚwRodzU ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej
kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do
otrzymania wybranego i korzystniejszego dla niej świadczenia, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan

niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy w miejsce już otrzymywanego uzyska wybrane ze świadczeń. Skoro
przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód
w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie - powinien przedsięwziąć takie czynności,
aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (wyrok NSA z 16.4.2021 r., I OSK 2852/20,
).
W uzasadnienia skargi kasacyjnej SKO odwołuje się do przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b)
ŚwRodzU. Prezentuje stanowisko, że dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku
opiekuńczego otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego,
a w konsekwencji, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do specjalnego
zasiłku opiekuńczego, nie może nastąpić od daty złożenia wniosku. W ocenie NSA art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. b)
ŚwRodzU nie powinien być interpretowany w oderwaniu od art. 27 ust. 5 ŚwRodzU oraz art. 24 ust. 2 ŚwRodzU,
wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku
z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Konflikt między wymienionymi wyżej przepisami należy wykładać w ten
sposób, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ŚwRodzU nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia
także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dokonanie wyboru, o którym mowa
w art. 27 ust. 5 ŚwRodzU, nie oznacza konieczności definitywnej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed
otrzymaniem decyzji organu przyznającej drugie z tych świadczeń (wyrok NSA z 13.7.2018 r., I OSK 235/18,
). Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i ostatecznie przyjęto, że sam fakt, że na
dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) świadczenie wymienione w art. 27 ust. 5 ŚwRodzU, co do
zasady nie wyklucza przyznania w uzasadnionym przypadku na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile
zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres.
Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do
specjalnego zasiłku opiekuńczego.
W tym kontekście NSA wskazał, że Skarżąca w sposób dostateczny wyraziła we wniosku wolę pobierania
świadczenia pielęgnacyjnego, co zdaniem NSA jest równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę
decyzji odnoszącej się do pierwszego z wymienionych świadczeń. Fakt pobierania przez Skarżącą świadczenia dla
opiekuna w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego nie mógł zatem stanowić przeszkody do
przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku.
Jak wyjaśniono w wyroku NSA z 22.2.2021 r., I OSK 2508/20,
, w przypadku złożenia wniosku o przyznanie
świadczenia pielęgnacyjnego i rezygnacji z prawa do kolidującego świadczenia, wykluczającego możliwość
przyznania świadczenia wnioskowanego, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie uprawnionej począwszy od
miesiąca, w którym został złożony wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Brak jest bowiem przepisów
umożliwiających zmodyfikowanie tego przepisu, w tym w szczególności zmianę terminu początkowego ustalenia
prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest przy tym rzeczą bezsporną, że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych
mają charakter decyzji konstytutywnych. Decyzje te co do zasady mają moc na przyszłość, ale nie wyklucza to
jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy akt stosowania prawa odnosi się bowiem do określonego
stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu
faktycznego. Można zatem uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku
z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej
zaś sytuacji decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną.
Powyższe oznacza, że decyzja, na mocy której skrócono okres przyznawania świadczenia uniemożliwiającego
przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wydana na skutek dokonania wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5
ŚwRodzU, może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie
z art. 24 ust. 2 ŚwRodzU nastąpi to od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi
dokumentami. W konsekwencji WSA w Olsztynie prawidłowo uznał, że SKO naruszyło prawo, wskazując, iż
przeszkoda prawna do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć dopiero na skutek
uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. W tym stanie rzeczy NSA oddalił skargę kasacyjną.

Komentarz
Przedmiotem rozważań NSA - na tle analizowanej sprawy - była skuteczna realizacja przez uprawnionego jego
prawa wyboru świadczenia korzystniejszego w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla
opiekuna. Nie bez znaczenia pozostaje w takiej sytuacji korelacja czasowa ww. uprawnień. Bazując na
dotychczasowym stanowisku orzecznictwa sądów administracyjnych NSA wskazał, że: (i) to do uprawnionego należy
wybór świadczenia, z którego będzie korzystał; (ii) od uprawnionego nie można wymagać uprzedniej rezygnacji z już
przyznanego mu świadczenia; (iii) należy kierować się korzyścią uprawnionego (w tym różnicą w wysokości
świadczeń).

Wyrok NSA z 18.8.2022 r., I OSK 1967/21

Wyrok NSA z 18.8.2022 r., I OSK 1967/21, stanowi istotny precedens w sprawach dotyczących wyboru świadczeń rodzinnych. Decyzja NSA podkreśla znaczenie korzyści dla uprawnionego oraz brak konieczności z góry rezygnowania z przyznanego świadczenia. Analiza sporu w kontekście przepisów ŚwRodzU ukazuje potrzebę precyzyjnej interpretacji prawa w przypadkach zbiegu uprawnień.