Prawo wyboru świadczenia pielęgnacyjnego

Tematyka: świadczenie pielęgnacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny, skarga kasacyjna, wykładnia językowa, wybór świadczenia, prawo do świadczeń rodzinnych

Przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, a organ nie powinien uniemożliwiać stronie
uzyskania świadczenia korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego
prawa wyboru skorzystać, stosując odpowiednie rozwiązania proceduralne - wskazał Naczelny Sąd
Administracyjny.
Zarzuty skargi kasacyjnej
WSA w Bydgoszczy wyrokiem z 17.3.2021 r., po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej: Skarżąca) na decyzję
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (dalej: SKO) z (...) września 2020 r. w przedmiocie świadczenia
pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem Burmistrza K. z (...) sierpnia
2020 r.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyło SKO, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie
i oddalenie skargi bądź przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu
kosztów postępowania kasacyjnego. Dodatkowo SKO wniosło o przedstawienie zagadnienia prawnego budzącego
poważne wątpliwości do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu SKO
zarzuciło naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r.
poz. 615, dalej: ŚwRodzU), przez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do renty przez zawieszenie jej
pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do
wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do renty w każdej sytuacji.
Stan faktyczny sprawy
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej NSA wyjaśnił, że w niniejszej sprawie Skarżąca
posiadająca ustalone prawo do renty rolniczej z tytułu niezdolności do pracy w 2020 r. ubiegała się o przyznanie jej
świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem w wysokości odpowiadającej różnicy
pomiędzy tym świadczeniem a pobieraną rentą. Opiekę nad mężem J.S. sprawuje od 2015 r., kiedy to jej mąż doznał
udaru niedokrwiennego mózgu.
WSA w Bydgoszczy rozpoznając skargę stwierdził, że stanowisko organów administracji wskazujące na
niemożliwość przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na pobierane świadczenie nie znajduje
uzasadnienia ze względu na wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej obowiązujących przepisów i wskazał, że
Skarżąca powinna mieć prawo wyboru pobieranego świadczenia, a w przypadku wybrania świadczenia
pielęgnacyjnego powinna ona mieć do niego prawo po zawieszeniu prawa do pobierania renty. Sąd wyjaśnił przy
tym, że z uwagi na brzmienie obowiązujących przepisów brak jest możliwości przyznania świadczenia
pielęgnacyjnego wyliczonego w sposób wskazany we wniosku o przyznanie tego świadczenia.
Stan prawny
Mając powyższe na uwadze, NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 ŚwRodzU świadczenie pielęgnacyjne
z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie
z przepisami KRO, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli
nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą
legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności
łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie
ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna
dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.
a ŚwRodzU świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do
emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej
i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia
kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia
uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31.1.2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Prawo wyboru świadczenia
Z uwagi na ww. przepisy NSA wskazał, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się potrzebę
uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU wynikami wykładni celowościowej
i systemowej (wyrok NSA z 8.1.2020 r., I OSK 2392/19,
). W orzecznictwie podkreśla się, że proces wykładni
prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania.
Nie sposób zatem podzielić stanowiska SKO, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu

i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej
czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy
klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne
i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. W ocenie NSA powoduje, że WSA
w Bydgoszczy zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu, a uzyskane za jej pomocą
wyniki uzupełnił efektami wykładni celowościowej. Literalne odczytanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU, nakazujące
wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń
wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (wyrok NSA z 24.11.2020 r., I OSK
1416/20,
). Jak wynika z art. 17 ust. 1 ŚwRodzU istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam
normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad
niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
W ocenie NSA brak jest przesłanek uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób
niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości ich prawa do świadczenia pielęgnacyjnego
w sytuacji, gdy mają oni ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.
a ŚwRodzU i gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro przepisy prawa
umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien uniemożliwiać stronie uzyskania świadczenia
korzystniejszego, ale powinien podjąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, stosując
rozwiązania proceduralne gwarantujące stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ŚwRodzU prawo wyboru świadczenia
(wyrok NSA z 15.9.2020 r., I OSK 2199/19,
).
WSA w Bydgoszczy prawidłowo przy tym wskazał, że eliminacja osób pobierających niższe świadczenie rentowe od
wnioskowanego z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie znajduje uzasadnienia
w dyrektywach wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także narusza konstytucyjną zasadę równości. Rację zatem
przyznać należy WSA w Bydgoszczy, że powyższe przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania
osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego a pobierającym rentę rolniczą z tytułu
niezdolności do pracy – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 ŚwRodzU. Warunkiem
niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych
świadczeń. Wybór taki w rozpoznawanej sprawie może zostać zrealizowany przez rezygnację z pobierania niższej
kwotowo renty rolniczej. W ocenie NSA w tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ŚwRodzU należy
zatem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości
ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia
przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie (wyrok NSA z 16.3.2022 r., I OSK 1242/21,
).
Rozstrzygnięcie NSA
Mając powyższe na uwadze, NSA uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego oddalił skargę
kasacyjną.

Komentarz
Zbieg prawa do świadczeń z zakresu pomocy społecznej i sposoby uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń
stanowiły przedmiot rozważań NSA na gruncie analizowanej sprawy. NSA skoncentrował się na prawie
wnioskodawcy wyboru świadczenia korzystniejszego (wyższego), które może przysługiwać nawet w sytuacji, gdy
świadczenie mniej korzystne (niższe) zostało już wcześniej, uprzednio przyznane i pobierane. W takim przypadku
rola organu pomocy społecznej ogranicza się jedynie do umożliwienia wnioskodawcy skorzystania z ww. prawa bez
nieuzasadnionego różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych z uwagi na już przysługujące im, inne
świadczenia.

Wyrok NSA z 8.7.2022 r., I OSK 1726/21,

NSA uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego oddalił skargę kasacyjną. Sąd podkreślił potrzebę uzupełnienia wykładni językowej przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego o wyniki wykładni celowościowej i systemowej. Istotne jest, aby organ nie uniemożliwiał stronie uzyskania korzystniejszego świadczenia, a osoby spełniające warunki miały prawo wyboru świadczenia.