Ograniczenia dla banków spółdzielczych

Tematyka: bank spółdzielczy, spółka akcyjna, ograniczenia, aktywa, kapitał, przekształcenie, likwidacja, wykup, fundusze własne, instrumenty kapitałowe, interes ogólny, swobodny przepływ kapitału, TS, UE

Państwa członkowskie mogą ograniczać prowadzenie działalności w formie banku spółdzielczego do
określonego limitu aktywów, zobowiązując dany bank do przekształcenia się w spółkę akcyjną w przypadku
przekroczenia tego limitu.
Stan faktyczny
Sporne akty prawne przyjęte przez włoskiego ustawodawcę i Banca d’Italia ustanawiały w odniesieniu do banków
spółdzielczych próg aktywów (próg kapitałowy) na poziomie 8 mld EUR oraz zezwalają takim bankom, po ich
przekształceniu się w spółki akcyjne, na odroczenie wykupu akcji występującego wspólnika na czas nieokreślony
oraz ograniczenie kwoty wykupu w całości lub w części. Zgodnie ze tymi przepisami z chwilą przekroczenia progu 8
mld EUR bank spółdzielczy może: a) zmniejszyć swoje aktywa lub swój kapitał poniżej tego progu, b) przekształcić
się w spółkę akcyjną lub c) postawić się w stan likwidacji. Niepodjęcie żadnego z tych działań może doprowadzić
m.in. do wydania zakazu dokonywania nowych transakcji lub uchylenia zezwolenia na prowadzenie działalności
bankowej, bądź przymusowej likwidacji.
Pytania prejudycjalne
- Czy art. 29 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 575/2013 z 26.6.2013 r. w sprawie wymogów
ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) Nr 648/2012
(Dz.Urz. L z 2013 r. Nr 176, s. 1), art. 10 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr 241/2014 z 7.1.2014 r.
uzupełniającego rozporządzenie Nr 575/2013 w odniesieniu do regulacyjnych standardów technicznych dotyczących
wymogów w zakresie funduszy własnych obowiązujących instytucje (Dz.Urz. L z 2014 r. Nr 74, s. 8) oraz art. 16 i 17
KPP, należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego, które
umożliwia bankowi spółdzielczemu z siedzibą w tym państwie odroczenie na czas nieokreślony wykupu udziału
występującego wspólnika oraz ograniczenie jego kwoty?
- Czy art. 63 i nast. TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniu państwa
członkowskiego ustanawiającemu próg aktywów dla prowadzenia działalności bankowej przez banki spółdzielcze
z siedzibą w tym państwie członkowskim utworzone w formie spółdzielni akcyjnych z ograniczoną
odpowiedzialnością, powyżej którego to progu owe banki mają obowiązek przekształcić się w spółki akcyjne,
zmniejszyć stan swoich aktywów poniżej tego progu lub postawić się w stan likwidacji?
Stanowisko TS
Ograniczenie wykupu instrumentów kapitałowych
Trybunał uznał, że z art. 29 rozporządzenia Nr 575/2013 i art. 10 rozporządzenia delegowanego Nr 241/2014 wynika
po pierwsze, że zakwalifikowanie instrumentów kapitałowych emitowanych przez towarzystwa ubezpieczeń
wzajemnych, spółdzielnie, instytucje oszczędnościowe i podobne instytucje jako instrumentów w kapitale
podstawowym Tier I – w przypadku gdy prawo krajowe zabrania takim instytucjom odmowy wykupu ich
instrumentów funduszy własnych – jest uzależnione od tego, czy przedmiotowym instytucjom przysługuje
uprawnienie do ograniczenia tego wykupu, obejmujące prawo do odroczenia wykupu i prawo do ograniczenia
jego kwoty. Po drugie S stwierdził, że zakres ograniczeń wykupu jest określany przez daną instytucję przy
uwzględnieniu sytuacji, w jakiej się ona znajduje pod względem ostrożnościowym.
W ocenie TS art. 29 rozporządzenia Nr 575/2013 i art. 10 rozporządzenia delegowanego Nr 241/2014 nie stoją
na przeszkodzie uregulowaniu państwa członkowskiego zabraniającemu bankom spółdzielczym z siedzibą
w tym państwie odmowy wykupu instrumentów funduszy własnych, które to uregulowanie – jeżeli jest to
konieczne, aby instrumenty kapitałowe emitowane przez te banki kwalifikowały się jako instrumenty
w kapitale podstawowym Tier I – umożliwia tym bankom odroczenie na czas nieokreślony wykupu akcji
występującego wspólnika oraz ograniczenie kwoty tego wykupu w całości lub w części.
W przedmiocie art. 16 i 17 KPP
Trybunał wskazał, że przyznane bankom spółdzielczym na gruncie włoskiego prawa uprawnienie do ograniczenia
wykupu ich instrumentów funduszy własnych, jeżeli jest to konieczne, aby zapewnić możliwość ujęcia emitowanych
przez nie instrumentów kapitałowych jako instrumentów w kapitale podstawowym Tier I, zostało uregulowane
w ustawie w rozumieniu art. 52 ust. 1 KPP. Rozpatrywane włoskie uregulowanie, które przewiduje uprawnienie do
ograniczenia wykupu akcji w przypadku wystąpienia wspólnika i którego celem jest spełnienie warunku określonego
w art. 29 ust. 2 lit. b) rozporządzenia Nr 575/2013, aby akcje kwalifikowały się jako instrumenty w kapitale

podstawowym Tier I, zdaniem TS, zachowuje istotę wolności prowadzenia działalności gospodarczej
zagwarantowanej w art. 16 KPP oraz prawa własności uznanego w art. 17 KPP. Celem tego uregulowania jest
zapewnienie adekwatności między formą prawną a wielkością banku spółdzielczego, a także zapewnienie
poszanowania zasad ostrożnościowych UE regulujących prowadzenie działalności bankowej. Trybunał uznał, że tego
rodzaju cele, mające zapewnić odpowiedni ład korporacyjny w sektorze bankowości spółdzielczej i jego stabilność,
a także ostrożne prowadzenie działalności bankowej, przyczyniają się do zapobiegania upadłości przedmiotowych
instytucji, a wręcz do zapobiegania ryzyku systemowemu, i tym samym do zagwarantowania stabilności systemu
bankowego i finansowego. Zgodnie z orzecznictwem TS cele polegające na zapewnieniu stabilności systemu
bankowego i finansowego oraz zapobieganiu ryzyku systemowemu są celami interesu ogólnego, do którego dąży
Unia (wyrok TS z 8.11.2016 r., Dowling i in., C-41/15, EU:C:2016:836, pkt 51, 54). Trybunał uznał, że ograniczenia
w wykonywaniu prawa własności oraz – przy założeniu, że istnieją – w korzystaniu z wolności prowadzenia
działalności gospodarczej wynikające z uregulowania takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym
rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego uznawanym przez UE w rozumieniu art. 52 ust. 1 KPP.
Ponadto ograniczenia te będą zgodne z zasadą proporcjonalności, o ile nie wykraczają poza to, co w świetle
sytuacji ostrożnościowej przedmiotowych banków jest konieczne dla zapewnienia, aby emitowane przez nie
instrumenty kapitałowe kwalifikowały się jako instrumenty w kapitale podstawowym Tier I. Trybunał wskazał, że
zbadanie powyższego należy do sądu odsyłającego, który powinien wziąć pod uwagę w szczególności elementy,
o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Nr 241/2014.
Trybunał orzekł, że art. 29 rozporządzenia Nr 575/2013, art. 10 rozporządzenia delegowanego Nr 241/2014
oraz art. 16 i 17 KPP należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu
państwa członkowskiego zabraniającemu bankom spółdzielczym z siedzibą w tym państwie odmowy wykupu
instrumentów funduszy własnych, które to uregulowanie umożliwia tym bankom odroczenie na czas
nieokreślony wykupu udziału występującego wspólnika oraz ograniczenie kwoty tego wykupu w całości lub
w części, o ile ograniczenia wykupu zastosowane w ramach wykonywania tego uprawnienia nie wykraczają
poza to, co w świetle sytuacji ostrożnościowej owych banków jest konieczne dla zapewnienia, aby
emitowane przez nie instrumenty kapitałowe kwalifikowały się jako instrumenty w kapitale podstawowym
Tier I, przy uwzględnieniu w szczególności elementów, o których mowa w art. 10 ust. 3 rozporządzenia
delegowanego Nr 241/2014, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.
Ograniczenie swobody przepływu kapitału
Sporne włoskie uregulowanie ustanawia próg aktywów dla prowadzenia działalności bankowej przez włoskie banki
spółdzielcze, powyżej którego te banki mają obowiązek przekształcić się w spółki akcyjne, zmniejszyć stan swoich
aktywów poniżej tego progu lub postawić się w stan likwidacji. Zatem, poprzez ograniczenie rozmiarów działalności
gospodarczej, którą włoskie banki utworzone w określonej formie prawnej mogą prowadzić, TS uznał, że
uregulowanie tego rodzaju może zniechęcać inwestorów z państw członkowskich innych niż Włochy i z państw
trzecich do nabywania udziałów w kapitale tych banków i w związku z tym stanowi ograniczenie swobody
przepływu kapitału.
Trybunał orzekł, że art. 63 i nast. TFUE należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie
uregulowaniu państwa członkowskiego ustanawiającemu próg aktywów dla prowadzenia działalności
bankowej przez banki spółdzielcze z siedzibą w tym państwie członkowskim, powyżej którego to progu te
banki mają obowiązek przekształcić się w spółki akcyjne, zmniejszyć stan swoich aktywów poniżej tego
progu lub postawić się w stan likwidacji. Jednakże pod warunkiem, że to uregulowanie jest właściwe dla
zagwarantowania osiągnięcia zamierzonych przez nie celów interesu ogólnego oraz nie wykracza poza to, co
jest konieczne dla ich osiągnięcia, czego zbadanie należy do sądu odsyłającego.

Komentarz
Kluczowym elementem rozpatrywanych w niniejszej sprawie włoskich przepisów jest ustanowiony w nich na poziomie
8 mld EUR maksymalny próg aktywów, które może posiadać bank spółdzielczy. Analizując tę sprawę TS dokonał
wykładni nie tylko unijnych przepisów dotyczących wymogów ostrożnościowych stosowanych wobec banków
spółdzielczych, ale analizował również postanowienia art. 16 i 17 KPP oraz 63 TFUE. Trybunał uznał, że nawet jeśli
włoskie regulacje ograniczają wolność prowadzenia działalności gospodarczej zagwarantowaną w art. 16 KPP, to
zachowują istotę tej wolności, ponieważ nie umożliwiają działalności bankowej. w wyniku dokonanej analizy TS
uznał, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności oraz – przy założeniu, iż istnieją – w korzystaniu z wolności
prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z włoskiego uregulowania rzeczywiście odpowiadają celom
interesu ogólnego. W związku z tym TS stwierdził również, że skoro to włoskie uregulowanie odpowiada celom
interesu ogólnego uznawanym przez Unię, to ustanowiony w nim próg aktywów, od przestrzegania którego
uregulowanie to uzależnia prowadzenie działalności bankowej przez włoskie banki spółdzielcze, jest zgodny z testem
proporcjonalności i tym samym stanowi uzasadnione ograniczenie swobodnego przepływu kapitału.

Wyrok TS z 16.7.2020 r., Adusbef i in., C-686/18

Trybunał uznał, że ograniczenia w wykonywaniu prawa własności oraz w korzystaniu z wolności prowadzenia działalności gospodarczej wynikające z włoskiego uregulowania odpowiadają celom interesu ogólnego. Ustanowiony próg aktywów dla banków spółdzielczych stanowi zgodne z testem proporcjonalności i uzasadnione ograniczenie swobody przepływu kapitału.